从2010年7月16日财政部开始发布《政府采购信息公告》第一号开始，截止2017年12月22日，财政部发布《政府采购信息公告》第五百一十号公告，财政部近八年来共发布政府信息公告510件，其中涉及招标代理公司资质公告65件，日常检查公告119件合计184件外，其余326件是受理投诉人投诉的处理公告。通过对公告内容数据的分析，可以窥视政府采购市场存在的一些问题，对加强政府采购的监督和完善政府采购政策也有一定参考意义。
一、财政部政府采购信息公告的意义
信息披露也称为信息公示、公开披露制度。公示是对违法行为的警示也是对政策导向的监视，在发达国家，信息披露制度是主要的一种监督手段，它是为了保护当事人利益，接受社会监督依照法律的相关规定进行公示的制度。
根据中华人民共和国财政部令第19号《政府采购信息公告管理办法的规定》，政府采购信息，是指政府采购活动的法律、法规、规章和其他规范性文件，以及反映政府采购活动状况的数据和资料的总称。政府采购信息公告，是指将本办法规定应当公开的政府采购信息在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开发布。
公开透明是政府采购管理制度的重要原则。做好政府采购信息公告工作，是加强改进社会监督，提升政府公信力的重要举措，对于规范政府采购行为，维护政府采购活动的公开、公平和公正具有重要意义。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》从不同层面和角度提出了提高政府采购透明度、推进信息公开、加强社会监督的新要求，并确定了政府采购全过程信息公开的目标导向。
财政部通过信息披露可以对政府采购活动进行有效的监督。当然，这种社会监督必须依靠行政监督作为坚强的后盾，当公示的政府采购信息存在违法违规的情况时，财政部可以通过相关法律的规定进行行政处罚。由此可见，财政部通过政府采购信息公告将政府采购活动置于公开的阳光之下，对管好隐藏在黑暗中“乱伸的权力之手”，规范政府采购市场有着重要的意义。当然，对涉及商业秘密的政府采购信息，也应依法做到保密。
二、关于有效投诉案件
在受理的326件投诉中，投诉情况属实或基本属实，即投诉成立并对当事人处分的案件是175件，占全部受理投诉案件的53.6%。如图1所示：
图1 有效投诉和无效投诉比例示意
在这175件案件中，有一部分案件投诉人投诉的理由并不成立，但财政部在对投诉案件审查的过程中，主动发现了其他违法违规的情况，并依法做出处理决定。尽管如此，无效投诉占到投诉案件的46.4%。比例也偏大，严重浪费了行政资源。针对这种情形，财政部做了积极应对。如2018年3月1日实施的《政府采购供应商投诉管理办法》（94号令）要求投诉供应商在质疑文件和投诉文件中都要求提供“必要的法律依据和事实依据、证明材料”。该法规的实施有助于减少无效投诉的情形。但是，我们认为这还不够。在正确引导的同时还应当进一步加大对恶意投诉的制裁。如商务部针对国外投标商在机电产品国际招标活动中的不中标就投诉的情形做了如下规定，供应商在半年内有两次无效投诉或一年内有三次无效投诉，商务部即将其列入黑名单并在商务部网站公布。作为资格审查的条件之一，取消其在我国机电产品国际招标活动中的资格。这些措施增加了投诉人无效投诉的成本，有效地遏制了无效投诉事件的发生。建议财政部也应当做出类似的规定。这可以从根本上抑制投诉人在没有法律规定和事实依据的情况下无效投诉的行为，使得其在提起投诉时必须仔细思考衡量相应的不良后果。
三、关于投诉案件的处理
全部投诉案件中，有效投诉案件是175件，占全部投诉案件的82%；其中，财政部做出要求重新招标处理决定的96件；占有效投诉案件的54.8%。
关于工程项目的有效投诉 4件，占全部有效投诉案件的1%；其中，财政部做出要求重新招标处理决定的 2件；占有效投诉案件处理决定的50%。
关于货物项目的有效投诉142件，占全部有限投诉案件的87.6%；其中，财政部做出要求重新招标处理决定的 72 件；占有效投诉案件处理决定的50.7%。
关于服务项目的有效投诉29件，占全部有效投诉案件的9%；其中，财政部做出要求重新招标处理决定的22件；占有效投诉案件处理决定的76%。如图2所示:
图2 有效投诉的处理情况
考虑到公平和效率的平衡，财政部在关于工程和货物项目的投诉处理决定中，除非严重影响公平的案件外，尽可能减少重新招标的处罚，一般占到处罚决定的50%左右。但是由于服务项目的复杂性和不确定性，因为服务项目中有相当一部分属于总体设计、总体方案难于量化的不确定项目，所以重新招标的案件比货物和服务项目的比例要高，已经占到处罚决定的76%左右。
四、招标文件环节存在的问题主要是资格标准和评标标准
全部投诉案件中，关于招标文件投诉的有 51件。其中，关于资格和评审因素的投诉有14件，占招标文件投诉原因的27.4%。
资质规定的投诉案件关于未落实中小企业政策的8件，占招标文件投诉原因的15.7%。
资格和评审因素投诉案件关于排斥、限制潜在投标人的11件，占招标文件投诉原因的21.6%。
招标文件关于其他原因的投诉案件18件，占招标文件投诉原因的35%。如图3所示：
图3 投诉原因分析
其中，在资格和评审因素的投诉案件中，最主要的原因是评审标准的分值设置与评审因素的量化指标没有按照采购条例和87号令的要求一一对应，这和现行政策的缺陷有关。
实践中评审项目的描述从定量、定位、定序、定性逐步模糊，出现了所谓可量化程度低、标准化程度低的双低项目，诸如技术方案、总体设计等子目的评价等，这些不可能一一对应。《政府采购条例》十五条第二款规定：“政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。”既然法律承认有不能确定详细规格或者具体要求的需求并作了除外规定，那么评审环节怎么能一一对应呢。现行法律没有按照定量、定位、定序、定性的实际情况，做了一刀切的规定就必然会造成执行的混乱。因此，建议财政部应对所谓双低项目的评审标准做例外规定。对此，商务部有类似文件可以参考。
五 、程序环节存在的问题主要是评标委员会不依法评标和围标串标、弄虚作假的问题
在全部投诉案件中，投诉评标委员会评标有问题的共39 件。程序环节存在的评标问题主要是评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和评标方法评标，并且影响了中标结果。
全部投诉案件中，投诉串通投标、弄虚作假的有37件。
图4和图5描述了近年来，财政部对涉及评标问题和围标串标问题进行处理的逐年变化情形。
图4 关于对评标问题投诉的年度变化示意
图5 关于对围标串标处理的年度变化示意
通过以上图表，我们可以看出2017年关于评标问题和串标投标、弄虚作假的投诉案件显著增长，特别需要注意的是这并不能代表在2010年至2016年底，上述问题的发生就一定是不明显的，主要还是因为在2017年财政部加大了对上述问题的监督管理和惩处力度，通过政府采购信息公告反映和发现了更多的此类问题。应当明确，评标问题和串通投标、弄虚作假案件的投诉是历年来政府采购领域一直存在的普遍问题。
六、软件投诉问题
在货物项目的投诉案件中，硬件项目的有效投诉为76件；占全部有效投诉案件的53.5%；软件项目的有效投诉未66件 ，占全部有效投诉案件的46.5%。如图6所示：
图6 软件投诉中有效和无效投诉的比例示意
图7 有效投诉的软件案件逐年变化示意
软件采购除了服务产品标准化程度低、可量化程度低的共性问题外，还有以下特点影响采购人采购办法的使用。
一是软件成本属于认知成本，致使其价格难以估算；二是软件价格都有一种逐渐趋向于零的趋势，致使其质量难以判断；三是软件的使用具有路径依赖的属性，一旦采购失误更换成本高，对采购人采购的专业水平要求高；因此，软件作为一种特殊的货物采购在尽量扩大竞争范围的条件下应当采用通过讨论、对话和谈判的采购办法竞争采购，同时在缔约阶段一般应当进行样品的演示，在合同履行期间供应商应当对生命周期的服务做出的全面清晰的承诺。
七、取消代理机构，加大日常检查有利规范市场
在510件政府采购信息公告中，涉及招标代理机构资质公告的65件，涉及招标代理机构代理违法的公告有125件，共190件是关于招标代理机构的信息公告 。截止2013年底前主要是关于招标代理机构资质的政府信息公告，当取消招标代理机构资质后，财政部在对招标代理机构信息公告的检查中，主要是关于招标代理机构其他违法情形的检查公告，这些公告的发布对规范招标代理机构依法招标的行为具有重要意义，财政部不需要再凭借对招标代理机构资质的行政管理进行监督，而社会监督为主的监督体制的逐步建立和完善不仅是政府简政放权的体现，更重要的是体现了社会的进步。
作者|王霞律师
本文刊发于《中国招标周刊》
