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抗疫有法(二十八)| 疫情之下行政优先权的行使限度

发布日期:2020-03-02

      突如其来的疫情,打破了人们日常生活。如今,为了防控疫情,政府通过联防联控、群防群控的策略,实施的全民“禁足”等措施,虽有效防治了疫情的无序蔓延,可诸多手段都是以人民的自由等权益为代价。诚然,这是切断病毒传播的必要手段。值此非常时期,为了遏制疫情必须运用非常手段,但政府是否可以基于防控目的,处处行使行政优先权?这是值得一个深思的问题。

      所谓行政优先权是指,国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件,即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时,行政权具有优先行使和实现的效力,而此权利一般运用于突发状况与非常时期。其内容主要包括两个方面:1、先行处置权,即在紧急情况下,某些行政机关可以不受该程序规定的制约,先行处置;2、社会协助权,行政主体享有获得社会协助权,即行政主体在从事紧急公务时,有关组织或个人有协助执行或提供方便的强制性义务,违反者将承担法律责任。

      在新冠疫情肆虐的情形下,许多地方政府运用的手段基本体现了行政优先权。但“一家三口在家打麻将被疫情防控人员怒砸麻将机并扇耳光”、“江西教师因在空旷小区跑步没带口罩被强制隔离14天”、“陕西防控人员以疫期不能遛狗为由打死业主带下楼的宠物”之类看似荒谬的行为屡见报端。当政府疫情防控需要与人民自由相冲突时,政府及防控人员真的能以行政优先权为由恣意处理吗?笔者认为答案是否定的。为此,我们从其权源及范围上来探讨其合理性问题及应对措施。

      一、防控行为的权源问题

      如今,疫情防控压力巨大,在疫情防控一线的不止有我们的医务工作者,还有从中央到地方各级政府成立的“应对疫情工作领导小组”以及广大的社区及村、居委会工作人员。而他们的工作权源除行政授权外,主要来自于《中华人民共和国突发事件应对法》,该法第八条“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;根据实际需要,设立国家突发事件应急指挥机构,负责突发事件应对工作;必要时,国务院可以派出工作组指导有关工作。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作。”及第五十五条“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,进行宣传动员,组织群众开展自救和互救,协助维护社会秩序。”规定了在突发事件的情形下政府有权成立相应应急指挥机构以应对,发生地的村、居委会及其他组织有权依据政府的决定、命令开展自救互助、协助维护社会秩序。因此,如今各地的社区、居、村委会防控人员是有权履行防控职责的。

      二、疫情中行政优先权的行使范围

      虽有执行防控任务的权利,但笔者认为行政优先权是法学概念上的问题,而非现行法律中条文,法律中虽有体现,可行政优先权的行使还依赖于法律法规的授权,而非无限的优先。

      《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定,“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”这是行政优先权在突发事件应对中的体现,但诸如此类的优先性,也必须符合第十一条的原则。该法第十一条规定,“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这是行政法中比例原则的体现,即行政机关在实施某一行政行为的行政手段必须与性质一致,同时手段必须选择成本及损害最低的一类。因此,在疫情防控优先的情况下,我们采取的防控手段也必须是最有利于保护公民、法人及其他组织权益的措施。上述社会事件中,防控人员并没有按照上述法条规定履行职务,突破了行政优先权的范围。虽然在该法四十九条中规定的应对突发事件的手段明显赋予了行政优先权,但法律并没有规定无限优先,而是特定情形下适当优先。

      此外,各地政府防控的手段除因地制宜、因时制宜之外,主要措施来源于《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条规定的各级应急预案。而《中华人民共和国突发事件应对法》第十八条也规定,“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定,针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害,具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”其内容凸显出,即使在可以行政优先权的前提下,也必须符合法律法规的规定。

      在“防控人员打死业主宠物事件”中,宠物作为业主的私人财产,防控人员在无任何合理怀疑的前提下,直接将狗打死,明显侵犯了业主的财产权,同时也涉嫌触犯了《刑法》中对于私有财产保护的第二百七十五条,其行为明显超越了法律授权的范围。而上述事件中无不反映出一个特点,就是打着“为大家好”的旗号,任意践踏他人权益,甚至可以说是一种野蛮操作、粗暴执法。

      三、应对措施  

      针对上述情形,笔者认为,各级各部门以及广大基层自治防控人员应当紧抓疫情防控工作,同时谨守法治底线。各级人大、政府也应出台相应法规、规章规范、纠正偏颇、极端的防控行为。

      如公安部召开会议提出明确要求,要广大公安机关及民警坚持依法履行职责,坚持严格规范公证文明执法,严禁过度执法、粗暴执法。另外,上海市人大常委会近期表决通过《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》,其中明确规定“上海市人民政府可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触,不与上海本市地方性法规基本原则相违背的前提下,在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境等方面,就采取临时性应急管理措施,制定政府规章或发布决定、命令、通告等,并报上海市人大常委会备案。上海市、区人民政府根据疫情防控需要,可以与长三角区域相关省、市建立疫情防控合作机制,加强信息沟通和工作协同,共同做好疫情联防联控。”这些决定、法规都是我们应对疫情的强力支持。各级党委政府应该在后续的疫情防控中更加科学、精准,更加尊崇法治思维、法治意识。

      四、结语

      在党中央召开的中央全面依法治国委员会第三次会议中,习近平总书记强调,当前疫情防控正处于关键时期,依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃紧的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作的顺利开展。

      在依法防控中,最主要的是明确各级防疫主体的权利边界,各级部门人员应承担何种责任、履行何种义务。法无授权不可为,必须依法防疫,不能任意妄为。 

      特殊时期、特殊对策,但这一切的底线仍然是法治。



作者:王晗

四川恒和信律师事务所

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