摘要：中小企业因自身实力弱小，且容易受到外部经济环境的影响，与大企业相比，其更容易陷入经营困境，由于我国企业破产法在适用主体和重整模式上的缺陷，导致我国中小企业破产重整制度不健全，因此需要在重整模式、管理模式及重整计划批准方面作出特殊的制度安排，建立有利于提高中小企业重整效率的简易程序，充分发挥破产重整挽救中小企业的制度功能。

关键词：中小企业、破产重整、强制批准

中小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，是我国数量最大、最具创新活力的企业群体，也是建设现代化经济体系、推动经济实现高质量发展的重要基础，在扩大劳动就业、促进技术创新、改善社会民生等方面具有不可替代的作用。中小企业贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。与数量的绝对优势形成鲜明对比的是，我国中小企业的平均寿命十分短暂，仅三年左右。

特别是在公司法施行注册资本认缴制后，民众创业激情被大大激发，中小企业注册数量激增，但由于中小企业本身抗风险能力弱和新冠疫情持续影响，我国中小企业总体来说表现不佳，许多中小企业陷入财务与经营困境，需要通过破产程序完成市场退出或者再生。在我国，破产清算案件的数量远多余破产重整案件，中小企业亦不例外。作为我国最多的市场主体，如何让具有挽救价值的中小企业利用重整程序继续生存是我国破产法面临的现实问题。

一、我国中小企业破产重整面临的法律困境

（一）某些主体无适用破产重整制度的法律依据

我国《企业破产法》第一百三十五条规定，其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。根据此条规定，不具有法人资格的合伙企业、个人独资企业等其他组织只能参照适用破产清算程序，欠缺适用破产和解程序及破产重整程序的制度依据，将其他组织的重整及和解申请完全拒之于法院门外。换言之，这些企业进入经营困境后，要么自救成功，要么破产清算，没有寻求破产重整的可能。相较于具有法人资格的企业，其困境挽救方式更为缺乏。

除上述其他组织外，个体工商户也是一类特殊主体，我国法律从来都将个体工商户视为自然人身份，不属于法律规定的其他组织，其连适用破产清算的空间都没有，但其在经营活动、规模和财务方面均与小微企业具有极大的相似性，政府也常常在政策性文件中将其作为小微企业对待。我国企业破产法对破产主体的限制，让合伙企业、个人独资企业、个体工商户等中小微企业没有适用破产重整程序的路径选择，这不仅不利于维护企业本身的营运价值，也不利于社会整体资源的整合。

（二）企业破产法规定的重整程序于中小企业而言制度成本过高

我国当前的企业破产法第 8 章规定的重整制度是在借鉴美国破产法第 11 章的基础上以大公司重整为预设前提制定的，企业破产法第8章规定的重整需要经过提交重整计划草案、债权人会议表决、人民法院批准、管理人监督执行等一系列繁冗程序，很少有中小企业的资产能支撑其走完这耗时良久的重整程序。对中小企业来说，采用程序繁杂、费用高昂、耗时良久的破产重整程序进行困境挽救是不经济且没有效率的，这也导致了能够适用现行企业破产法的中小企业亦不愿意主动启动破产重整程序。

（三）重整模式阻碍中小企业利用破产重整程序的积极性

对于大企业特别是上市公司，外部人员通过各种途径能较为轻易了解其经营情况，而对于中小企业，债权人等外部人员很难了解其真实的财务状况，即使出现中小企业已无法按时支付款项的情形，大多数情形下，双方会通过展期处理，迫不得已才会采取诉讼方式进行救济，在取得胜诉判决但无法执行时，才有可能采用破产程序，从无法支付到进入破产，时间往往非常长，债务人企业极有可能已经陷入极度经济困境而无产可破，即使进入破产程序，适用重整程序的概率也极低。总的来说，中小企业破产重整最好的申请主体是其自身，因为其最了解自身的财务状况和运营情况，但目前我国企业破产法规定的重整模式不利于中小企业积极寻求破产重整保护。

首先，司法实践普遍认为债务人企业因资不抵债进入破产程序后，股东权益会被直接调整为零，我国《企业破产法》第八十七条规定的强裁标准也表明我国受到了美国破产法绝对顺位规则的影响，在债权未得到全额清偿的情形下，无法保留原有股东的股权利益。由于中小企业的特殊性，这种重整模式事实上限制了中小企业破产重整，理由在于中小企业通常是企业主努力创业的结果，企业主对企业倾注了大量心血，在绝对顺位规则之下，企业主在破产重整过程中往往会被清理出局，失去企业的所有权，故即使已经知道企业陷入财务困境，企业主也缺乏主动申请破产重整的动力，中小企业难以利用破产重整程序进行困境挽救。

再者，我国《企业破产法》第七十三条确立了以管理人管理为原则、以债务人自行管理为例外的重整管理模式，此种模式并未充分重视债务人在程序启动和程序推进方面的积极作用。在这种重整管理模式下，大多数企业主在重整过程中会失去对企业的控制权，这不仅影响启动重整程序，亦在推动重整程序方面有所阻碍，由于中小企业通常具有所有权和经营权不可分的法律特性，中小企业对企业主的人脉资源、产品服务设计或营销能力等具有较高的依赖度，在重整时更多的需要企业主继续发挥前述优势，基于控制权的丧失，企业主对重整程序的消极态度可能会影响整个重整程序应该产生的积极效能，致使重整成功率降低。

上述我国重整制度法律上的缺陷，导致我国中小企业面临破产清算化及破产重整程序启动和审理难的困境，出现一些具有挽救价值的中小企业不当退出市场，未展现破产重整制度在优化资源配置、助力经济转型升级等方面的功能。

二、域外立法对中小企业破产重整的规定

（一）日本民事再生法

上世纪90年代，日本国内泡沫经济破裂后，个人破产清算案件数量激增，为应对这一现象，日本于1999年制定了《民事再生法》，设计了面向中小企业的破产重整程序。该法引入了DIP重整管理模式，让债务人在重整过程中自主经营、自行管理，促使债务人在出现危机之初即积极申请破产重整，并利用企业主的经营经验和对企业的了解在重整过程中有效开展经营活动，以提高重整成功率。与此同时，该法还强调债权人的自我责任，债权人应尽可能利用债务人的信息披露义务作出最利己的决定，以提高债权人参与重整程序的积极性。

（二）美国2019年小企业重整法

1.2019年《小企业重整法》颁布前的立法尝试

美国《破产法典》第11章规定了一般的破产重整程序，为所有陷入财务困境的企业和个人提供了重振旗鼓的机会，由于适用于所有市场主体，其程序复杂且费用高昂，大大压抑了中小企业申请破产重整的动力。为了便利中小企业适用破产重整制度，2005年美国颁布了《防止滥用破产和消费者保护法案》（the Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005），该法案制定了“小企业破产规则”，小企业破产规则旨在对债务人的重整加强必要的监督，以过滤出那些没有真正前途、不适宜重整的企业，该法案利用法庭合并聆讯、严格规定债务人提交和通过重整计划的期限、标准化的信息披露声明和重整计划样本等制度简化重整程序，但并未触及重整模式、重整计划批准标准等核心内容。单纯的程序简化不能完全破解现行破产制度已经无法有效帮助中小企业重整的局面，2019年，美国颁布了《小企业重整法》（Small Business Reorganization Act），放入了《破产法典》第11章第5节。

2.2019年《小企业重整法》的主要内容

（1）适用主体

《小企业重整法》的适用主体为从事商业或经营活动且总债务不超过2,725,625美元的小企业，但对债务人的经营业务和债务总额做了例外安排，其要求债务人不能是拥有或经营单一资产不动产的小企业，并排除了债务人对关联方或内部人的债务，且要求总债务的50%必须来自债务人的商业或商业活动。

（2）指定常设管理人（Standing Trustee）

美国《破产法典》第11章的案件以债务人自行管理为原则，《小企业重整法》则要求适用第5节的案件都应当指定一名无利害关系的人作为案件的常设管理人，常设管理人不负责债务人的日常经营，其职责主要是监管重整过程，比如对债务人收到的所有财产进行说明，审查并对债权减免提出意见，审查债务人的财务状况和业务运营，报告欺诈或不当行为，出席听证会，编制最终报告和账目，协助制定重整计划，按照经确认的计划分配财产，并确保债务人遵守经确认的计划。

（3）只有债务人能够提交重整计划

在一般的第11章案件中，如果债务人没有在规定的期限内提交重整计划，则债权人等其他利害关系人均可以提出重整计划，而在第5节的案件中，提交重整计划是专属于债务人的权利，债务人是提交重整计划的唯一主体。

（4）缩短提交重整计划的期限

《小企业重整法》缩短了债务人提交重整计划的期限，要求债务人必须在破产救济令下达之日起90内提交重整计划。而在第11章的其他案件中，债务人应当在破产程序启动后120日内提交重整计划，该期限可经债务人申请而延长。

（5）披露声明成为例外

在普通的重整程序中，以提交信息披露声明为原则，只在法院认为无需单独提交时，债务人才可以不提交。而《小企业重整法》规定，原则上债务人不需要提交信息披露声明，法院认为有必要时才提交。

（6）举行进度讨论会

美国《破产法典》第1188条规定，在第11章破产救济令下达的60日内，法院可以举行进度讨论会，而对采用第5节程序的案件必须召开进度讨论会，60日的期限可以经法院同意延长，进度讨论会的主要报告事项是债务人应当向法院、管理人、债权人和其他利害关系人说明其为了通过重整计划作了哪些努力和即将采取哪些措施。

（7）原则上不成立债权人委员会

《小企业重整法》规定，除非法院基于合理理由下令任命债权人委员会，否则第5节的案件不任命债权人委员会。

（8）放宽强裁批准条件

重整计划获得批准有两个路径，一是因一致同意而获得批准，第二种是强制批准。《小企业重整法》的创新在于不再要求“如果存在受削弱组别，则至少应有一个受削弱的组别通过重整计划”，换言之，即使所有权利受到调整的表决组均未表决通过重整计划，该重整计划也有可能得到法院的批准，只要各表决组没有受到不公平的歧视性对待，且重整计划的内容本身是公平公正的。

美国破产法规定的公平公正原则，对担保债权人而言，需满足第1129（b）（2）（A）条的规定，即担保权始终有效，变现所得需要按照担保协议约定的数额清偿，且担保权人的清偿数额经过折算其净现值以后不少于计划生效当日担保物所能得到的受偿额，或者如果必须出售担保物，则担保的效力转移到担保物变现的现金上，或者担保权人可以就其他替代财产行使担保权；对于其他债权人和股东来说，公平公正表现为绝对顺位规则，即在前顺位的债权人没有获得全额清偿时，在后顺位的债权人或者股东不能得到任何清偿。而《小企业重整法》引入了个人破产程序中的“可支配收入”标准，根据第1191（c）条的规定，只要债务人未来3-5年的预期可支配收入全部用于清偿债务，或者债务人分配的财产价值不少于未来3-5年的预期可支配收入，那该项重整计划就可视为是公平公正的。

除此之外，重整计划形成的方式与余债免除息息相关，如果重整计划是债务人与债权人自愿达成的，法院批准重整计划时债务人即免除剩余债务；如果重整计划是法院强制批准的，债务人的剩余债务要在重整计划执行完毕后才能免除。

（9）只有债务人能够修改批准后的重整计划

在一般的破产重整程序中，美国《破产法典》允许管理人或者无担保债权人修改重整计划，而在第5节的案件中，只有债务人有权修改已经获得批准的重整计划，也就是说，即使债务人在重整计划执行过程中财务状况明显好转，也不允许债权人修改计划以提高受偿率，当然，债务人修改重整计划仍然应当遵守可支配收入标准。

（10）减少费用

采用第5节程序的案件，债务人不需要向联邦托管人支付季度费用，代表政府愿意为小企业提供部分免费的破产服务，减少了小企业的重整费用。除此之外，在一般的第11章案件中，破产费用需要在重整计划批准前支付，如果债务人财产暂时无法全额支付该笔费用，就会影响整个重整程序的进度，第5节规定债务人可以在重整计划执行期间内支付破产费用，减轻了债务人的前期费用负担，有利于重整程序顺利行进。

《小企业重整法》最大的突破在于取消了绝对顺位规则，如果采用绝对顺位规则，小企业的出资人必须等到全部债权人获得全额清偿后，其出资权益才能得到保障，其结果是要么出资人丧失企业的所有权，要么出资人在重整计划执行期间完全不能保护自己的出资利益，只有在清偿完毕重整计划规定的债权数额后才能追求自身利益。《小企业重整法》通过引入“可支配收入”标准，取消了绝对顺位规则，那就给了一个出资人与债权人谈判的机会，出资人有与债权人分享重整剩余的可能，这当然会激励更多的小企业出资人申请适用第5节规定的破产重整程序以应对财务困境和经营危机。

美国2019年《小企业重整法》不仅仅是规定了更为简化的小企业重整程序，更在利益保护等实体问题上作出了有利于债务人的选择，明显表现了提高重整率优先于债权人保护的价值取向。总的来说，《小企业重整法》给有意向重整且具有挽救价值的小企业提供了一个比较有利的制度模式，由于其2020年3月才施行，且近两年新冠疫情肆虐，全球经济形势严峻，暂无法通过重整案件数量评价该法的实施效果，不过其在许多制度上的创新可以给构建我国中小企业破产重整制度带来思考。

三、我国构建中小企业破产重整制度的路径探索

我国《企业破产法》第8章规定了企业破产重整程序，但其设计的制度于中小企业而言太过繁复，为发展社会经济，对中小企业通过破产重整进行危机救助是非常必要的，我国应该构建专门的中小企业破产重整制度。

（一）合理界定中小企业破产重整的适用主体

我国《中小企业促进法》第二条规定，中小企业是指在中华人民共和国境内依法设立的有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策，生产经营规模属于中小型的各种所有制和各种形式的企业。中小企业的划分标准由国务院负责企业工作的部门根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定，报国务院批准。在我国，不管是法律层面的立法，还是各级政府的政策规定，均未将中小企业限定在具有法人资格的企业内，其包括合伙企业、个人独资企业以及个体工商户和部分有限公司。破产法也应当使各种形式的企业均有获得破产重整保护的机会。

2011年工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部联合印发了《关于中小企业划型标准规定的通知》，主要根据员工人数和营业收入两项标准制定了不同行业的中小企业认定标准。但是，对于具备重整原因的企业而言，营业收入已无法正常反馈企业规模，因此，破产法需要寻求其他标准来界定中小企业。

使用债务规模来界定适用中小企业破产重整程序的主体是较为合理的方式。美国2019年《小企业重整法》也采用了该标准来判断其是否可以适用第5节规定的重整程序，但其对债务构成做了区分（排除了债务人对关联方的债务）。该标准优点在于明确具体，缺点是并不是债务总额未超过法律规定上限的企业就一定是小企业。故为平衡各方利益，在债务人选择适用中小企业破产重整程序时，可赋予债权人异议权，在债权人对债务人的程序选择提出异议时，债务人应证明其适用法律的正当性和必要性，证明事项至少包括资产结构简单、所有人对资产保留控制权对持续营运的重要性、债权结构单一且债权人数量少等。

（二）建立中小企业破产重整简易程序

由于中小企业股权及债权结构均比较简单，营运事务单一，而商业市场瞬息万变，故要求尽快结束重整程序，提高重整效率，简化程序成为必要。2018年，最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》提出建立破产案件审理的繁简分流机制，人民法院审理破产案件应当提升审判效率，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的破产案件,可以通过缩短程序时间、简化流程等方式加快案件审理进程。2020年，最高人民法院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》从优化案件公告和受理等程序流程、多样化召开和表决债权人会议等方面提高破产审判效率，还构建了破产清算及和解案件的快速审理机制。实践中，各地方法院譬如北京、江苏、浙江、广东等地均在探索破产案件的繁简分流机制，但主要是针对无产可破、破产财产明显不足以清偿破产费用的简易类案件，原则上都排除了破产重整程序。虽然缺乏法律明确规定，各地在司法实践中仍充分发挥主观能动性，积极探索中小企业重整的特殊规则，比如运用预表决规则，通过听证程序征询全体债权人意见；充分发挥信息化技术优势，缩短破产案件办理周期。

我们可以借鉴域外立法及其司法实践，合理制定适合于中小企业破产重整的各种期限，比如现行破产法规定的最长9个月的重整计划草案提交期限对中小企业是不合理且没必要的。除此之外，还可以在基层法院管辖、独任审理、缩短债权申报期限、不成立债委会、不召开债权人会议等方面作出特殊制度安排，以提高中小企业破产重整效率。

（三）确立有利于中小企业破产重整的管理模式

我国现行破产重整制度的管理模式为以管理人管理为原则、债务人自行管理为例外，每一个案件均指定管理人是我国破产法的基本要求。最高人民法院2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》第111条规定破产重整过程中债务人可以自行管理的情形，需同时符合以下条件：（1）债务人的内部治理机制仍正常运转 ；（2）债务人自行管理有利于债务人继续经营；（3）债务人不存在隐匿、转移财产的行为 ；（4）债务人不存在其他严重损害债权人利益的行为。在实务中，进入重整后，能同时满足前述条件的大企业都寥寥无几，更何况本就重整动力不足的中小企业。

中小企业债务人在重整过程中是否对企业具有控制权或经营权，在很大程度上影响了债务人选择适用破产重整程序的态度。再者，管理人主要由律师事务所、会计师事务所或清算事务所等第三方专业机构担任，其并不擅长商业运营，在实践中，由于对原债务人的不信任，管理人大多数情形下会重新招聘管理人员，这种对债务人的过度防范，变相提高了重整成本、降低了重整成功率。

美国和日本确立的有监督的债务人管理模式对中小企业破产重整更有效率，允许债务人在重整过程中继续经营和管理债务人企业，确立管理人监督职责的重整管理模式是符合重整挽救困境企业的立法初衷的。在“破产有责论”的影响下，该种模式在我国实施难度会非常大，并且我国管理人主要由机构担任，没有类似于美国的常设管理人制度，故可以考虑个人管理人在中小企业破产重整中的作用。

（四）设置合理的强裁批准标准

我国企业破产法规定的强裁标准完全借鉴了美国破产法的强裁制度，采用了绝对顺位规则，美国2019年《小企业重整法》用可支配收入标准代替了此规则。在绝对顺位规则的影响下，大多数的重整方式都会使出资人丧失对债务人企业的所有权，在一些特别的重整方式中，出资人有可能会得到一个无任何资产的空壳，最终都会选择注销该企业。而对中小企业来说，破产重整不仅是在挽救困境企业，也是在挽救出资人自身，正是鉴于这一点，在中小企业破产重整中需要有限的突破绝对顺位规则，以提高中小企业重整率及重整成功率。

强裁制度其实是在保护债权人和促进重整中做倾向性选择，法院也缺乏判断企业是否具有挽救价值的商业判断，因此，法院需要坚持广泛的重整目的和让债权人承担一定水平的风险。其实在司法实践中，法院一般也不愿过早否认债务人的重整价值，事实上，更多时候法院都在积极寻求方式使债务人重整成功。美国的《小企业重整法》在平衡债权人利益和提高重整率中选择了促进重整，其采用的可支配收入标准也并没有彻底突破绝对顺位规则，它主要针对的是无担保债权人和股东，担保债权人的利益在清偿顺位上不受影响。

问题是，在我国目前的重整模式下，中小企业特别是合伙企业、个人独资企业等几乎没有重整成功的可能性，如果想提高中小企业的重整率，绝对顺位规则的有限突破是必要的。但是否就完全借鉴美国《小企业重整法》的标准，肯定是值得考量的，有学者提出债权人从债务人未来营业中获得的支付在支付顺序和支付比例上都优先于权益所有人，但所有人获得支付的前提不必是债权人获得 100% 支付作为法院认定重整计划是否公平的因素之一（另外一个因素是债权人依据重整获得的支付明显高于如果清算其可能获得的支付），但该规则确实面临无法预设比例和绝对数量上难以保证的问题。

我国与可支配收入相似的概念来自《深圳经济特区个人破产条例》中的可预期收入，美国即使在个人破产程序中使用多年可支配收入标准，但其在个案中仍然具有不确定性，可支配收入标准确实需要大量的实践检验，其作为已经提出了的取代绝对顺位规则的概念，比相对顺位规则更彻底，中小企业破产重整兼具企业破产与个人破产双重属性，或许可以结合可支配收入标准在个人破产程序中的适用情况，将其有条件的移植于中小企业破产重整程序中。

四、结语

中小企业为社会经济发展作出重要贡献，但其抗风险能力弱，构建我国中小企业破产重整制度对市场经济健康发展及社会稳定至关重要。但是我国现行的企业破产重整制度将部分中小企业完全排除在外，破产重整模式与中小企业所有权与经营权不可分的法律特性不相匹配。

美国2019年《小企业重整法》给我国提供了一个参考范本，其以DIP为原则，用可支配收入标准代替绝对顺位规则，制定了更为简易的重整程序，其创新点主要来源于个人破产制度，在我国尚无统一的个人破产制度立法和司法实践时，贸然借鉴该部法律可能会水土不服，但这并不是说在没有大量的个人破产司法实践时就不用构建中小企业的重整制度。由于中小企业重整具有企业破产和个人破产的双重属性，特别是与个人破产制度存在交叉与重叠，现今个人破产立法如火如荼，更应注意到中小企业重整规则与之紧密相连，应构建一个与个人破产制度相得益彰的中小企业重整制度。

注：本文仅代表作者个人观点