作者：李大福 杨 敏
摘要：绿水青山就是金山银山，矿业企业加强环保合规管理是推动企业高质量发展的必然要求，是贯彻落实新发展理念的应有之义。随着国家生态环境保护法律体系的不断完善，新形势下矿企环保合规管理面临更高的挑战。通过分析第二轮中央生态环境保护督察集中通报典型案例发现，矿山生态环境保护已经成为环保督察的重点内容之一，涉案主体涵盖政府和企业，主要违法行为集中表现为非法开采、生态破坏等。以环保督察涉矿案件为例，部分矿企在环保合规管理中存在环保意识不强、体制机制不完善以及项目管理不规范等问题，本文从增强环保合规管理意识、建立健全环保合规管理体系、加强项目环保合规全生命周期管理等方面提出相关建议。
关键词：矿企；环保；合规
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。实现高质量发展要走绿色发展道路，注重解决人与自然和谐问题。矿山生态环境保护作为山水林田湖草沙冰一体化保护与系统治理的重要内容，随着生态文明建设的深入推进，矿企环保合规面临更高的挑战和要求。然而，过去很长一段时间，矿企环保意识薄弱，对环保合规重视不够，2017年通报的祁连山国家级自然保护区生态环境问题中，144宗矿业权全部关停退出，上百名干部问责，矿企也为此付出了沉重代价。
环保合规管理作为企业合规管理的重要组成部分，是指为有效识别、防范和应对因企业生态环境违法行为所带来的合规风险而建立的内部环境管理体系。现阶段，关于企业合规管理的研究多侧重于从整体视角进行分析，针对矿企合规管理的专门性研究相对较少，且相关研究多侧重于矿企安全生产，对矿企生态环境保护的研究相对不足，且存在碎片化问题，现有研究难以满足新发展理念下矿企环保合规管理的需求。本文在既有研究的基础上，分析了新发展理念下矿企环保合规管理面临的相关要求，并从第二轮中央生态环境保护督察集中通报典型案例出发，分析现阶段矿企环保合规管理中存在的主要问题，并基于此提出相关对策建议。
一、新发展理念下矿企环保合规相关要求
矿企环保合规管理既要遵守法律规定，又要符合政策要求。就生态环境保护法律而言，我国形成了“1+N+4”中国特色社会主义生态环境保护法律制度体系，主要包括以下内容：
（一）矿企环保合规的法律法规体系
矿企环保合规的法律主要包括三个领域的法律，分别为生态环境保护方面、自然资源保护与开发利用方面以及其他方面的法律法规。
1.生态环境保护方面
一是生态环境保护基本法，即《环境保护法》，为矿企环保合规提供了基本指引。二是生态环境管理的专门法律，如《环境影响评价法》《排污许可管理条例》等，具体规定了矿企在环保合规管理中的具体要求。三是各种污染物防治的专门法律，如《水污染防治法》《大气污染防治法》等，由于传统矿山开采将产生大量的废水、废渣、噪声、扬尘等污染，矿企应当按照法律要求采取污染防治措施。
2.自然资源保护方面
一是矿产资源方面的法律。主要指《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》等，专门规定了矿产资源保护与利用以及开采过程中的环境保护。二是其他自然资源保护方面的法律，主要指《森林法》《草原法》等，由于生态环境是一个整体，牵一发而动全身，矿产资源开发利用也会带来其他环境要素的变化，在资源开采中也需要遵循其他环境要素保护的法律规定。
3.其他方面
一是区域性、流域性立法。如《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》等，该类立法对本区域、流域的矿企具有约束力。二是地方性法规规章等，矿企所在地区的省、市级地方立法中关于矿产资源开采的环保规定。三是司法解释。如最高人民法院《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，两高联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，四是相关国际条约、公约、协议等。
此外，《民法典》《刑法》中关于环境保护的相关规定，在矿企环保合规中也需要关注。
（二）矿企环保合规的基本法律制度
1.环境污染防治类
一是环境影响评价制度。矿企环保合规中涉及的环评主要包括2类：矿产资源开发利用规划环评、矿山项目环评。二是“三同时”制度。该制度适用于矿山项目的新建、扩建、改建以及技术改造等项目。三是排污许可管理制度。矿企按照不同情况实行排污许可分类管理。四是环境保护税制度。对于直接向环境排放污染物的矿企应当缴纳环境保护税。
2.矿产资源开发利用类
一是开采禁限制度。主要是指为了保护生态环境，对特殊区域、特殊矿种以及开采方法与工艺等方面的禁止与限制制度。二是综合利用制度。主要指综合勘查（评价）、综合开采以及综合利用等。
3.矿山地质环境保护类
一是矿山环境调查与评价制度。调查主要是查明矿山地质环境问题的类型、分布及危害情况，评价主要是评定矿山地质环境问题的影响程度、变化趋势、防治对策等。二是地质环境保护规划制度。该规划属于专项规划，应当明确矿山环境保护的主要任务、重点工程、实施措施等。三是矿山环境监测制度。从主体上看，分为政府和矿业权人监测，内容一般包括矿区及周边区域的地下水、土壤、采空塌陷、不稳定边坡等。四是矿山环境治理恢复制度。包括项目建设前制定矿山环境恢复与土地复垦方案，运营中按照方案执行相关措施、关闭时按照方案完成环境恢复与土地复垦。
二、第二轮中央生态环境保护督察集中通报典型案例分析
2019年7月至2022年6月，第二轮中央生态环境保护督察（以下简称“环保督察”）完成了对31个省区市和新疆生产建设兵团以及2个部门、6家央企督察全覆盖，截止6月20日，已有26个省份和6家中央企业完成了问责情况的公开，累计追责问责近2900人。
（一）集中通报典型案例概况
本轮环保督察集中通报典型案例十八批，共105件，涉及22个省市区、2家央企，其中河南省、云南省等16个省市区均为5件，四川省4件，河北省、新疆维吾尔自治区等5个省市区，有色集团、中国黄金等2家央企均为3件（详见下图）。
（二）涉矿典型案例
在集中通报的105件典型案例中，主要涉及矿产资源开发的案件有21件，约占总数的20%，具体情况如下；
1.主体分析
根据《中央生态环境保护督察督察工作规定》第五条规定，环保督察的主体主要为省级党委政府、国务院有关部门以及央企。本轮环保督察涉矿案件中，督政案件15件，督企案件6件（详见下图），案件涉及13个省（市）政府、3家企业（分别为中国有色集团、中国黄金集团、山西焦煤集团）。
2.主要违法行为
矿产资源开发应遵守自然资源开发利用、环境污染防治以及生态系统保护与修复等相关法律法规，本轮中央环保督察的涉矿案件中，案件当事人均存在多个违法行为，其中，主要表现为非法开采的9件，居首位；生态破坏（或未按要求进行生态修复）6件，整改不力3件，环境污染2件，节能降耗推进不力1件（详见下图）。
三、矿企环保合规管理中存在的主要问题
本轮环保督察集中通报的21起典型涉矿案例一定程度上反映出矿企在环保合规中存在的一些通病和共性问题，具体包括：
（一）环保意识不强
一是未牢固树立绿色发展理念。如巴彦淖尔市乌拉特前旗矿山开采长期无序发展，大面积露天开采生态破坏严重，越界开采等违法违规问题突出，近3万亩荒漠草原被违法侵占，给原本脆弱的生态系统造成难以挽回的损害。二是未全面掌握遵守相关法律。如1994年颁布并于2011年和2016年两次修订的《森林公园管理办法》均明确规定，禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。但督察发现，有2家企业在黄岗梁国家森林公园内建有采区、选矿厂、尾矿库及相关辅助工程，每年采选铁矿及其它伴生矿合计约340万吨。三是未在项目管理过程中贯彻环保合规要求。如内蒙古矿业2018年5月因违法占用草原问题，被当地有关部门实施处罚，但企业没有停止违法行为，仅缴纳了草原植被恢复补偿费，在未取得草原征占用手续的情况下，不断扩大生产规模，导致废石、尾矿排放量增多，违法占用草原面积增大。
（二）体制机制不健全
一是环保合规管理制度失效。如金厂峪矿业公司作为中金黄金股份有限公司的子公司，上级公司明知金厂峪矿业公司露天开采项目无采矿证，2015年11月仍通过项目竣工验收。二是环保合规风险应对机制失灵。如大井子矿业尾矿砂输送管线发生过7次爆管泄漏事故，但该公司均未按规定及时启动应急预案，也未向地方相关部门报告，且应急处置工作敷衍应付，清除泄漏的尾矿砂不及时、不彻底，存在环境风险隐患。三是环保合规考核评价机制失严。如在大冶有色公司环境污染严重，风险隐患突出一案中，督察组指中国有色集团对其下属大冶有色公司存在的诸多生态环境问题考核不严格，履行集团管理责任不力。
（三）项目管理不规范
一是事前审批不严，放任违规采矿。如督察发现，色尼区多个砂石料场按规定应当依法办理采矿许可证，但那曲市、色尼区2018年以来多次以部门文件形式变相批准上述砂石料场，未要求办理采矿许可证。此外，当地有关部门也未按规定要求这些砂石料场办理草原征占用、水土保持等手续，放任其长期非法开采，共涉及草原面积46.8万平方米。二是事中监管不力，严重破坏生态。如中卫市中宁县北部山区矿山开采中落实“边开采边治理”要求不力，矿山开发利用方案普遍未落到实处。铜铁沟矿不仅没有按照开采方案要求同步开展生态修复，反而野蛮开采，将矿区一山体垂直开采形成宽约170米的巨大陡坡，生态修复治理难度极大。三是事后修复缺位，遗留问题较多。如第一轮中央环保督察曾指出山西省24个自然保护区存在违法违规建设项目，忻州市有关地方及部门虽然对臭冷杉省级自然保护区内采选企业进行关闭，但是在第二轮环保督察中仍发现有关地方并未对堆放的大量尾矿砂等废渣进行清理，也未开展生态恢复治理。经该自然保护区管理局和繁峙县联合调查，山西省臭冷杉省级自然保护区内堆放尾矿砂等废渣逾85万立方米，侵占自然保护区面积约400亩。
四、加强矿企环保合规管理的建议
（一）增强环保合规管理意识
承前分析，矿企环保合规已经成为中央环保督察重点关注的领域之一。建议从三方面增强环保合规管理意识，一是要增强环保合规管理的大局意识。矿企应当摒弃过去陈旧落后、简单粗放的发展理念和发展方式，树立正确的发展观，坚持绿色发展、高质量发展，将生态环境保护作为企业发展的生命线，统筹矿山开发利用和生态环境保护。二是要增强规则意识。全面系统学习矿企环保相关的法律法规规定，提高矿企生态环境保护主体责任意识，牢固树立法律红线不可逾越、法律底线不可触碰的红线意识和底线意识。三是增强项目全生命周期环保合规管理意识。矿企环保合规管理应当贯穿于矿山项目立项、设计、建设、运营（开采）、关闭退出等全过程，增强环保合规意识，既要加强事前管控，也要做好生态环境保护的事中监管和事后修复等。
（二）建立健全环保合规管理体系
一是建立健全矿企环保合规三级管理制度体系。其中，第一层级为环保合规基本管理制度，以明确矿企在环保合规管理中的基础性、根本性规定；第二层级为环保合规的具体制度，作为基本制度的配套制度，以明确矿企环保合规具体领域工作的开展及运行。矿企应结合所在区域、污染物排放类型、常见环保问题等实际情况，全面梳理本企业涉及的重要环保领域，制定重点领域环保合规制度，如矿山环境污染防治合规管理、矿山生态环境修复合规管理等；第三层为环保合规操作工具（指引、手册），用以明确具体环保合规管理工作的具体流程、环节及岗位要求等，如在矿山环境监测方面，明确监测内容、监测点布设、方法、频率、记录、监测人员要求等。二是建立健全环保合规审查机制。矿企应当结合本企业在生态环境保护中的特点，确定环保合规管理的重点领域、重点环节以及重点人员，并根据实际情况编制合规审查表，同时明确部门职责及岗位职责，根据职责分工开展合规审查工作。三是建立健全环保合规风险识别、预警、应对机制。以本企业过去环保合规高风险领域、高频次违法行为为重点，以本行业环保违法典型案例为参考，结合相关数据，梳理本企业可能发生高频环保合规风险点，制定相应的应急处置预案，明确责任主体和应对措施。四是完善环保合规考核评价及责任追究机制。定期开展本企业环保合规检查及考核评价工作，落实各部门、人员具体职责，及时发现问题、提出整改措施，细化惩处标准。建立信息反馈机制，畅通投诉举报渠道，针对反映的问题和线索，及时开展调查，严肃追究相关人员责任。
（三）加强项目全生命周期环保合规管理
一是严格项目事前环保合规评估。矿山项目立项前应当根据相关法律法规和政策规定，结合矿山实际情况，就项目选址、相关产业政策、市场准入要求、采矿许可审批条件、项目环评等情况进行评估，梳理潜在风险点，研判风险等级，提出应对措施，制定风险化解方案。二是加强项目事中环保合规监管。矿山项目在建设、运行中，应当根据法律法规以及环评文件要求等，执行“三同时”制度、采取污染防治措施、开展生态环境保护和修复以及环境监测等。特殊时期，如环保督察、环保执法大检查期间等，矿山企业应当引起高度重视，因地制宜制定迎检方案、整改方案，降低因环保违法问题对企业的不良影响。三是落实项目环保合规后评估及生态修复。项目完成后，应当对矿山环保合规的制度建设、管理运行等工作的经验与不足进行复盘，提出改进措施与建议。同时，需特别注意矿山关闭后的生态环境修复、监测以及管理评估等工作。
