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许泽:海关法律体系内的救济途径——海关听证与海关行政复议

发布日期:2020-06-22

      作为国家行政机关,海关对广大的涉外贸易企业和相关从业人员负有监督管理的职责。对不追究刑事责任的走私行为和违反海关监管规定的行为,海关有权依照法律法规实施行政处罚。对被执法的相对人而言,在海关法律体系中同样享有相应的救济制度。法律救济,是指在海关的日常执法行为中,可能会出现偏差和失误,给相对人的合法权利带来损害。为了维护相对人的合法权益,防止和纠正对相对人权利的违反和损害,进一步增加海关和相对人之间的沟通渠道,尽可能的避免执法过程中出现的错误,而为执法相对人专门设置的法律程序。

      根据《海关法》、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》等法律法规的规定,现行海关法律体系中,相对人的救济途径主要有三种,分别是海关听证、海关行政复议和行政诉讼。其中海关听证、海关行政复议属于海关体系内部的法律救济方式,行政诉讼则是向独立的人民法院寻求司法救济的渠道。本文着重介绍海关内部的法律救济,即海关听证与海关行政复议。

      >海关听证

      海关听证,是海关内部的救济程序,是利害关系人参与论证和辨明事实的一项特定程序。海关总署于2006年1月26日发布了第145号令,公布了《海关行政处罚听证办法》,并于2014年3月13日发布了第218号令,对上述规定作了修改并沿用至今。海关听证,属于事前的救济途径。当事人有权在行政处罚作出之前主动申请听证,或在海关告知权利后申请听证。

      《听证办法》第二条:海关作出行政处罚决定前,当事人申请举行听证的,适用本办法。

      《听证办法》第三条:海关作出暂停从事有关业务、撤销海关注册登记、对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款、没收有关货物、物品、走私运输工具等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,海关应当组织听证。

      海关听证的程序,类似于人民法院的听证。在听证主持人的主持下,案件调查人员和当事人一方围绕案件的事实、证据、拟作出的行政处罚决定及其法律依据,进行质证和辩论。听证部门指定1名听证主持人和1名记录员,必要时可以另外指定1至4名听证员协助听证主持人组织听证。涉及海关专业知识的听证案件,听证组织机构可以邀请海关有关业务专家担任听证员。

      听证主持人履行下列职权:(一)决定延期、中止听证;(二)就案件的事实、拟作出行政处罚的依据与理由进行提问;(三)要求听证参加人提供或者补充证据;(四)主持听证程序并且维持听证秩序,对违反听证纪律的行为予以制止;(五)决定有关证人、鉴定人是否参加听证。

      在听证过程中,案件调查人员陈述当事人违法的事实、证据、拟作出的行政处罚决定及其法律依据,并且同当事人进行质证、辩论。案件调查人员是指海关承担行政处罚案件调查取证并且参加听证的工作人员。

      听证结束时,应制作听证笔录。听证笔录由听证参加人及其他人员确认无误后逐页进行签字或者盖章。对记录内容有异议的可以当场更正后签字或者盖章确认。听证结束后,海关依据听证的内容和相关法律法规,作出或不作出行政处罚。

      海关听证程序目前仅适用于部分行政处罚行为,对纳税争议等不属于行政处罚的情况,不适用听证程序。

      >海关行政复议

      海关行政复议,是在海关作出行政行为后,当事人一方不服海关的行政行为,向上一级海关或海关总署申请复议的程序。行政复议,仍然是在海关系统内寻求法律救济的行为。当事人不服海关行政行为的,可以向上一级海关提出复议;如果是海关总署作出的行政行为,则向海关总署提起复议。当事人同海关发生纳税争议的,行政复议是向法院提起行政诉讼的前置程序。

      海关总署于2007年8月29日发布了第166号令,公布了《海关行政复议办法》,规定海关行政复议的范围包括:

      (一)对海关作出的警告,罚款,没收货物、物品、运输工具和特制设备,追缴无法没收的货物、物品、运输工具的等值价款,没收违法所得,暂停从事有关业务或者执业,撤销注册登记,取消报关从业资格及其他行政处罚决定不服的;

      (二)对海关作出的收缴有关货物、物品、违法所得、运输工具、特制设备决定不服的;

      (三)对海关作出的限制人身自由的行政强制措施不服的;

      (四)对海关作出的扣留有关货物、物品、运输工具、账册、单证或者其他财产,封存有关进出口货物、账簿、单证等行政强制措施不服的;

      (五)对海关收取担保的具体行政行为不服的;

      (六)对海关采取的强制执行措施不服的;

      (七)对海关确定纳税义务人、确定完税价格、商品归类、确定原产地、适用税率或者汇率、减征或者免征税款、补税、退税、征收滞纳金、确定计征方式以及确定纳税地点等其他涉及税款征收的具体行政行为有异议的(以下简称纳税争议);

      (八)认为符合法定条件,申请海关办理行政许可事项或者行政审批事项,海关未依法办理的;

      (九)对海关检查运输工具和场所,查验货物、物品或者采取其他监管措施不服的;

      (十)对海关作出的责令退运、不予放行、责令改正、责令拆毁和变卖等行政决定不服的;

      (十一)对海关稽查决定或者其他稽查具体行政行为不服的;

      (十二)对海关作出的企业分类决定以及按照该分类决定进行管理的措施不服的;

      (十三)认为海关未依法采取知识产权保护措施,或者对海关采取的知识产权保护措施不服的;

      (十四)认为海关未依法办理接受报关、放行等海关手续的;

      (十五)认为海关违法收取滞报金或者其他费用,违法要求履行其他义务的;

      (十六)认为海关没有依法履行保护人身权利、财产权利的法定职责的;

      (十七)认为海关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的;

      (十八)认为海关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

      当事人认为海关具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。

      对行政复议的审理,《办法》规定海关行政复议案件实行合议制审理。合议人员为不得少于3人的单数。合议人员由海关行政复议机构负责人指定的行政复议人员或者海关行政复议机构聘任或者特邀的其他具有专业知识的人员担任。对于事实清楚、案情简单、争议不大的海关行政复议案件,也可以不适用合议制,但是应当由2名以上行政复议人员参加审理。被申请人所属人员不得担任合议人员。对海关总署作出的具体行政行为不服向海关总署申请行政复议的,原具体行政行为经办部门的人员不得担任合议人员。海关行政复议机构负责人应当指定一名行政复议人员担任主审,具体负责对行政复议案件事实的审查,并且对所认定案件事实的真实性和适用法律的准确性承担主要责任。合议人员应当根据复议查明的事实,依据有关法律、行政法规和海关规章的规定,提出合议意见,并且对提出的合议意见的正确性负责。

      《办法》还规定,有下列五种情形之一的,海关行政复议机构可以采取听证的方式审理:

      (一)申请人提出听证要求的;

      (二)申请人、被申请人对事实争议较大的;

      (三)申请人对具体行政行为适用依据有异议的;

      (四)案件重大、复杂或者争议的标的价值较大的;

      (五)海关行政复议机构认为有必要听证的其他情形。

      行政复议听证形式上与事前的听证类似,但性质不同。海关事前的听证是在行政处罚作出之前,而复议听证实在具体行政行为作出之后,由上级海关进行的准司法审查程序。复议听证的听证人员为不得少于3人的单数,由海关行政复议机构负责人确定,并且指定其中1人为听证主持人。听证可以另指定专人为记录员。申请人、被申请人和第三人在听证中可以对案件事实、证据、适用法律等进行辩论, 行政复议听证笔录和听证认定的事实应当作为海关行政复议机构作出行政复议决定的依据。

      行政复议结束后,由海关行政复议机构提出案件处理意见,经海关行政复议机构负责人审查批准后,作出行政复议决定。海关行政复议机构应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。案件复杂、疑难等特殊情况,可以延长至90日。

海关行政复议中的“上诉不加刑”特别规定。《复议办法》第七十六条:海关行政复议机构责令被申请人重新作出具体行政行为的,除以下情形外,被申请人不得作出对申请人更为不利的具体行政行为:

      (一)不作出对申请人更为不利的具体行政行为将损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的;

      (二)原具体行政行为适用法律依据错误,适用正确的法律依据需要依法作出对申请人更为不利的具体行政行为的;

      (三)被申请人查明新的事实,根据新的事实和有关法律、行政法规、海关规章的强制性规定,需要作出对申请人更为不利的具体行政行为的;

      (四)其他依照法律、行政法规或者海关规章规定应当作出对申请人更为不利的具体行政行为的。

这条类似于刑法中的上诉不加刑原则。这条规定使复议申请人不会因为提出复议,而招致对己更为不利的后果。切实保障了申请人合法的复议权利,可以说是法治精神的重要体现。

      《复议办法》同时也规定了和解和调解。在海关行政复议机构作出行政复议决定之前,申请人和被申请人可以在自愿、合法基础上达成和解。海关行政复议机构应当对申请人和被申请人提交的和解协议进行审查,和解确属申请人和被申请人的真实意思表示,和解内容不违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定,不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,应当准许和解,并且终止行政复议案件的审理。申请人和被申请人应当履行和解协议。准许和解后,申请人以同一事实和理由再次申请行政复议的,不予受理。但是申请人提出证据证明和解违反自愿原则或者和解内容违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定的除外。

      同时,对海关自由裁量权的合理性审查,以及涉及行政赔偿、查验赔偿或者行政补偿纠纷的,《复议办法》规定也可以使用调解。申请人和被申请人达成调解协议的,海关行政复议机构应当制作《行政复议调解书》。调解未达成协议或者行政复议调解书生效前一方反悔的,海关行政复议机构应当及时作出行政复议决定。

      如果公民、法人和其他组织对行政复议的决定仍然不服的,或者没有经过海关行政复议(除纳税争议外的其他争议),想要在海关体系之外寻求法律救济的,可以向人民法院提起行政诉讼。针对海关的行政诉讼,由中级人民法院作为一审法院。


作者:许泽律师

四川恒和信律师事务所国际法律部律师