2023年5月8日，恒和信午餐会第205期，孙晓艳律师以“违法建设利害关系人救济途径浅析——以四川地区生效裁判为分析对象”为题，作了精彩分享。
孙晓艳律师
分享内容源自蒲毅律师、孙晓艳律师合著同名文章，文章内容如下:
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对违法建设，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）等法律均没有明确定义。通常认为，“违法建设是指在规划区范围以外建设，未经建设、规划行政主管部门批准或违反建设审批规定的建设项目，未按规定取得有关建设许可证的建设行为。”而基于违法建设而成的建筑物、构筑物则通常称为“违法建筑”。违法建设行为不仅损害社会公共利益，还可能损害自然人的私益。此时，私益受损的利害关系人如何有效救济值得关注。
一、民事途径
民事途径主要体现为利害关系人提起相邻关系纠纷诉讼，主要诉求为停止建设、拆除违建、赔偿损失等。从笔者检索到的相关判例来看，法院的处理方式存在较大差异，体现了“民行交叉”下的法律适用分歧。
（一）民行并用
即便行政机关作出了强制拆除的处理决定，利害关系人仍可提起民事诉讼。
代表案例：（2017）川民再477号民事判决书
裁判要旨：根据《民法通则》第110条“对承担民事责任的公民、法人需要追究行政责任的，应当追究行政责任；构成犯罪的，对公民、法人的法定代表人应当依法追究刑事责任。”及《侵权责任法》第4条“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。”的规定，同一行为应当承担民事责任和行政责任的，承担行政责任不影响承担民事责任。所以，即使行政强制决定书已经生效，也不影响李某1、李某2承担民事责任。故二审法院认为陈某再行要求判令拆除和恢复原状的请求不应再纳入民事案件审理范围，陈某的本次起诉不应受理，应当驳回起诉，属于适用法律错误，应予以纠正。
（二）行政专管
对违法建筑的认定和处理是行政部门的职权，不属于人民法院民事案件受理（主管）范围。
代表案例：（2020）川01民终1062号民事判决书
裁判要旨：依据《城乡规划法》第64条规定，对违法建筑的认定和处理是县级以上人民政府城乡规划主管部门依法负有的职权，不属于人民法院民事案件受理范围。田某在本案中主张法院判令某鑫公司、李某拆除案涉房屋客厅内的违章搭建，没有法律依据。
（三）行政先行
1.行政机关已处理时，法院不再处理利害关系人的诉讼请求。
代表案例：（2019）川01民终21144号民事判决书
裁判要旨：刘某、戴某请求拆除高某、黄某修建的案涉雨棚已由区综合行政执法局作出的《限期自行拆除违法建设决定书》确认为违法建设。根据该《限期自行拆除违法建设决定书》载明的内容，可以认为区综合行政执法局已责令高某、黄某限期自行拆除违法建设，并告知逾期若不拆除，该局将依法采取强制拆除措施，故是否应当拆除应由法定行政职能部门进行处理。刘某、戴某主张由人民法院判令立即拆除高某、黄某违法建设的诉讼请求因相关行政职能部门已经做出处理，故对其要求拆除违章搭建的雨棚及封死的窗户进而恢复6-1单元消防通道门一楼上方滴水板原状的请求不再处理。
2.行政机关未处理，而违法建设又侵害民事权益（相邻关系）时应作为民事案件处理。
代表案例：（2021）川07民终1233号民事判决书
裁判要旨：赵某在自家房屋外墙开门,在连接平台边沿加装防护栏，经小区物业公司下发“装饰装修违约整改通知书”，要求赵某在指定时间恢复原建筑模样，后区综合行政执法局下发“责令停止建设决定书”和“责令改正通知书”，要求赵某立即停止建设并接受处理，但经审查，目前赵某并未恢复原状且未停止建设。而根据现场照片显示，赵某在连接平台处安装防护栏等行为确实妨碍了姜某房屋的通风、采光及日照。本院认为，赵某与姜某系相邻关系，应当按照公平合理的原则正确处理相邻关系，故依据《民法典》第288条“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”及第293条“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”之规定，赵某应就其双方外墙的连接平台排除妨碍并恢复原状，姜某的该项主张理由成立，本院予以支持。
从笔者检索到的相关判例来看，四川地区法院对违法建设的处理有“行政优先”倾向。利害关系人提起民事诉讼要求拆除违法建筑的，存在着法院不予受理或处理的风险。
二、行政途径
（一）举报控告
1.相关法规
针对违法建设，《城乡规划法》明确规定了行为人所应承担的行政责任。具体而言，《城乡规划法》第64条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第68条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
此外，有的地方政府还出台了更加具体的文件，针对违法建设增加了其他处罚、限制措施。例如，《成都市人民政府办公厅关于加强违法建设综合治理的实施意见》便规定，对利用违法建设从事经营活动的，市场监管部门不予办理营业执照及生产、流通、餐饮等相关许可；生态环境部门不予通过环境影响评价审批（备案）；供水、供电、供气单位对违法建设停止提供服务。对附有违法建设的房屋，不动产登记部门对不动产的登记、变更、抵押予以限制；住建部门对房产的交易、抵押予以限制。对出租违法建筑的当事人，住建部门不予办理房屋租赁登记备案凭证；对居住违法建筑的来蓉人员，公安机关不予办理居住证。以违法建设作为生产经营场地申请各类审批手续的，有关部门不得办理审批手续，已经办理的，应立即依法改正；对无证的，依法查处。对不按要求自行拆除违法建设的当事人列入重点领域严重失信行为予以信用监管。
2.举报控告
根据《城乡规划法》规定，任何人均可就违法建设向行政机关进行举报控告，而行政机构则应当及时依法处理。具体而言，《城乡规划法》第9条第2款规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”第60条规定“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。”
（二）行政诉讼
除举报控告外，利害关系人还可以针对行政机关在处置违法建设中的履职行为提起行政诉讼。但需要注意的是，根据《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼的原告应与违法建设具有利害关系。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12条第5项规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”属于行政诉讼法第25条第1款规定的“与行政行为有利害关系”。通常认为，因违法建设而自身合法权益例如通风、采光等受到影响相邻权人属于适格原告。
代表案例：（2021）川01行终591号行政裁定书
裁判要旨：《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案系陈某起诉区规自局不履行查处违法建设的法定职责，是履职之诉，故不存在行政相对人。……公民针对违法行为有向相关行政机关投诉举报的权利，但并非基于所有的投诉举报都可以提起行政诉讼，只有为了维护自身合法权益而进行投诉举报，行政机关予以处理或不予处理的行为，才与投诉举报人存在利害关系，投诉举报人才有提起行政诉讼的主体资格。是否具有利害关系，是界定行政诉讼主体资格的核心标准，而是否基于权益救济，是判断利害关系存在与否的基本前提。诚然，行政诉讼具有规范行政机关依法行政这一重要价值功能，但行政诉讼在本质上仍然是受害人之诉，其根本目的还是对当事人的合法权益实现司法救济。当事人提起行政诉讼，前提应当是行政机关作出的行政行为或不履行法定职责的不作为已经对其产生了实际影响，其主张应当是对归属于本人的权益予以保护，实现权益止损或者扩增的目的。只有权益救济的前提成立，才能在当事人与行政行为之间产生行政诉讼意义上的利害关系……通常而言，查处违法建设的普遍、现实需求一般是基于自身物权保护的角度，主要包括土地所有权人、使用权人以及相邻权人等。
从实务效果来看，因行政机关具有广泛的处理措施与强大的执行力，利害关系人借此往往能够及时、高效地维权。
三、刑事途径
（一）违建本身
近年来，行为人实施破坏承重墙等违法建设行为时常见诸新闻。“违法建设未经任何审查，往往存在抢建、野蛮施工、隐蔽施工等情形，施工条件恶劣，安全隐患很大，容易发生道路坍塌、房屋倒塌、人员伤亡等事故，不仅侵犯了公众合法权益，也是一种严重违反城乡规划法律法规的行为，情节严重的应当依法追究刑事责任。”
代表案例：（2016）京02刑终648号刑事判决书
裁判要旨：被告人李某、卢某、李某在建设作业中违反有关安全管理的规定，因而造成基坑坍塌，并导致相邻路面塌陷、房屋倒塌受损，交通拥堵等严重后果，情节特别恶劣，其行为危害了公共安全，已构成重大责任事故罪。
（二）阻碍执法
在行政部门查处违法建设的过程中，如果行为人以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务，此时行为人将涉嫌构成妨害公务罪。同时，如果行为人实施了点燃液化气、驾车冲撞等行为的，还可能涉嫌构成以危险方法危害公共安全罪等其他犯罪。
代表案例：（2016）川1323刑初92号刑事判决书
裁判要旨：县城建国土综合执法大队的执法人员前往建设工地查看，并要求石某停止建设，但其仍继续施工，违法行为一直在持续状态，执法人员带领辅助人员现场对违法行为进行制止。在此过程中，被告人石某使用木棒、扳手、小刀对执法人员进行威胁、殴打，致执法人员蒲某等人受伤。被告人石某的行为符合妨害公务罪的构成要件，构成妨害公务罪。
当然，因相关案件均为公诉案件，此时利害关系人只需向公安机关报案即可。
