习近平总书记主持中共中央政治局会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》以来，成都、重庆聚焦“一极两中心两地”战略定位，为深入推动成渝地区双城经济圈建设，实现良好开局。在此背景下，统筹两地法治资源，凝聚法治力量，完善区域协调发展法治体系构建工作，为助力成渝地区双城经济圈建设具有重要意义。本文试从区域协调发展的法治体系构建方面进行探讨为有关部门决策提供借鉴与参考。

      一、区域协调发展法治体系构建的必要性

      区域协调发展离不开法治的保障，需要中央政府主导统筹这些行政区域，充分发挥各行政区域的优势，优化各行政区域的产业布局，最终形成紧密合作的区域联合体，推动区域的整体发展。

      一方面，我国法律体系中，地方政策法规体系仍然是以行政区域作为效力范围，而区域协调发展打破了原有行政区域的边界，将两个或者多个行政区域进行了整合，如此一来原有的各个行政区域内生效的政策法规就会出现规定不一致的情形，甚至是相互冲突，这种情况显然是不利于区域协调发展实施的，因此，为区域联合体构筑制定标准统一、规定一致的新的政策法规体系就十分有必要。

      另一方面，区域协调发展，意味着区域间的加速融合，包括区域间的基础建设、贸易、旅游、文化等的融合进程进一步加强，进而推动区域间生产要素整合进程。“法治是最好的营商环境”，构建科学合理的区域协调发展的法治保障体系，是促进生产要素市场化的有序有效配置的题中之义。

      二、从成渝地区双城经济圈司法一角看区域协调发展法治存在的问题

      笔者作为一名法律工作者，身处司法实践的一线，纵观成渝地区双城经济圈的法治建设已初见成效，尤其是在区域协同上，不仅出台了相应的制度，建立配套协作机制，还打造了天府中央法务区的法治生态圈等。但囿于区域协调发展实践经验，目前区域协同发展法治建设很多方面仍处于探索阶段，存在诸多不足。

      实务中，跨域立案和跨域财产保全执行未能全方位落地、线上等多元化办案方式因技术或人为因素未能全面开展、律师调查取证权的保障不足等障碍，很大程度上是因为缺乏统一明确的法律依据。《最高人民法院关于为成渝地区双城经济圈建设提供司法服务和保障的意见》（以下简称《意见》）于今年三月一日发布实施。该意见从跨域立案、跨域执行联动协助、司法协调联动机制、智慧法院建设等方面提供了建设性的意见，但因该意见的效力、规范性、强制力有限，不足以达到立竿见影的实施效果，因而我国急需一套不局限于司法服务的完整的区域协调发展法治体系。

      三、区域协调发展法治体系的构建

      区域协调发展法治体系可参照我国现行法律体系分别从立法、执法、司法等方面进行构建。

      1.立法体系的构建

      众所周知，立法是依法治国、建设法治国家的基础性工作。目前，对于区域经济协调发展法治体系的立法定位和属性问题主要存在三种观点：第一种观点认为，这种立法是地方性立法；第二种观点认为，这种立法是中央全国性的立法；第三种观点认为，这种立法既不是地方性的，也不是中央全国性的立法，而是属于中央与地方之间的区域立法。

      个人认为，第三种观点是比较符合我国现阶段区域协调发展实际情况的，因为我国现阶段区域协调发展主要是由中央政府进行跨行政区域统筹的，地方政府进行公共事务的跨行政区域治理，法治体系的构建既要考虑到中央政府的统筹功能，也要兼顾到地方政府的治理功能。在构建区域协调发展法治体系的立法体系时，也应该从中央和地方两个方面入手。

       在中央层面，首先，可以制定一部区域协调发展的基本法，对全国区域协调发展的原则和方向性作出一般性规定；其次，可以就某个具体的协调发展区域制定特别法，对该区域协调发展作出特别规定，如振兴东北老工业基地法、西部大开发法或粤港澳大湾区建设法、成渝地区双城经济圈建设法等；最后，国务院及其各部门可以就区域协调发展总体或者某个具体方面制定法规或部门规章等，如2018年11月制定的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，在该意见中，也明确了“建立健全区域协调发展法律法规体系。研究论证促进区域协调发展的法规制度，明确区域协调发展的内涵、战略重点和方向，健全区域政策制定、实施、监督、评价机制，明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务，发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域协调发展中的作用。”

      在地方层面，首先，组成区域协调发展的各个行政区域可以根据中央的法律法规、规章制定适合本行政区域实际情况的实施细则或具体政策；其次，各行政区域之间可以根据区域协调发展后可能出现或者已经出现的新情况、新问题共同制定区域性的地方法规和规章，分别按照本行政区域的法定程序予以通过并实施；最后，各行政区域对于协调发展的区域内其他行政区域正在执行、实施的地方性法规和规章，经过研究讨论，如认为在本行政区域内实施也是可以的，或者实施有利于区域协调发展的，应当按照法定程序，予以通过并实施。

       2.执法体系的构建

       加强区域协调发展执法体系构建，也可以从中央层面和地方层面两个层次进行。在中央层面，可以设立全国性的区域协调发展总的管理机构，统筹全国各个区域协调发展；在地方层面，可以设立单个区域协调发展管理机构，负责区域协调发展公共事务的跨行政区域治理，该机构是独立于地方行政区域政府的区域协调发展管理机构，一方面负责与中央政府各部门和中央区域协调发展管理机构进行沟通衔接，另一方面也与地方行政区域政府进行沟通配合。如此，便能形成从中央到地方的一体化的执法体系。

      3.司法体系的构建

      在我国，司法体系是由公安局、检察院、法院等机构按照法定的程序和各自工作职责独立进行司法活动所形成的系统。司法体系具有一定的特殊性，比如，司法机关的活动需要受程序法的严格约束，司法机关有明确的管辖范围和上下层级。因此，构建区域协调发展的司法体系，不能简单的依靠设立跨区域司法机关进行司法体系建设。

      笔者看来，区域协调发展的司法体系建设，首先，可以建立协调联动合作机构，该机构为固定常设机构，主要职责是推动区域内信息共享，完善跨域司法执行联动协作机制，为区域内的各司法机关在案件侦破、起诉、审理、执行等方面提供必要的协助；其次，制定明确统一的司法标准和司法服务体系，最大限度打破地方保护主义的壁垒，严格做到区域内一套标准和流程；最后，建立跨区域的联合监督、惩戒机制，这种监督、惩戒针对包括司法活动中的失信人员、犯罪嫌疑人员和从事司法活动的人员等。

      区域协调发展的法治体系构建是一项庞大的系统性工程，它既涉及宏观制度协调，也需进行微观制度构造。法治建设应紧贴实际，从基层而起，面向法治建设的不同个体、不同群体、不同机关单位，充分收集区域协调发展法治建设需要完善的具体问题，充分考虑区域地区经济社会发展状况和法治建设的总体进程，以不断完善该区域协调发展具有实操性的法治体系。

钟于律师

四川大学硕士研究生；企业法律风险管理师（高级）、婚姻家庭高级咨询师、具有基金从业资格。

专业领域：民商诉讼、企业顾问、税务、知识产权。