2021年10月25日，海关总署发布2021年第84号公告，“…自2021年12月1日起，对输往欧盟成员国、英国、加拿大、土耳其、乌克兰和列支敦士登等已不再给予中国普惠制关税优惠待遇国家的货物，海关不再签发普惠制原产地证书。”部分报道称，32个国家不再给予我国普惠制待遇，引发高度关注。经查，加拿大自2014年7月1日起不再给予我国普惠制待遇，自2015年1月1日起我国不再享有欧盟、土耳其的普惠制待遇，日本自2019年4月1日起不再给予我国普惠制待遇。由此，我们认为，海关总署所发布的不再签发普惠制原产地证书多为程序性安排。截至目前，仍给予我国普惠制待遇的国家仅剩挪威、新西兰、澳大利亚3国。

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1.普惠制的定义及发展

普惠制，全称为普遍优惠制度(Generalized System of Preferences, GSP)，系发达国家对发展中国家及地区出口制成品和半制成品给予普遍的、非歧视的、非互惠的关税优惠制度。（注释1）普惠制的设立是为了进一步促进发展中国家出口导向性产业的发展，从而有助于受惠国摆脱对初级产品贸易的严重依赖，进一步提升其经济多样性。

（1）普惠制的发展历程

根据美国国会研究处在2021年1月7日更新的《普遍优惠制度：对国会的概述及议题》（注释2），普惠制发展历程如下：

1965年，关税暨贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT，以下简称“关贸总协定”）缔约方在协定中增加了第四部分，承认了发展中国家的特殊经济需求，并坚持非互惠原则的修正案。根据该原则，发达国家可对通过协商承诺减少或免除对发展中国家的贸易关税或限制。

1968年，在联合国贸易和发展会议（(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD，以下简称“贸发会议”）第二届会议期间，国际上首次采用普惠制原则。

1971年，关贸总协定缔约方豁免了第一条第1款关于最惠国待遇的规定（注释3），允许发达国家给予发展中国家为期10年的更优惠的关税待遇。普惠制在该决定中正式被定义为“有利于发展中国家的普遍的、非歧视的、非互惠的优惠制度。”

1979年，在东京回合多边贸易谈判结束后，关贸总协定缔约方通过了《对发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更全面参与的决定》（1979年11月28日），正式授权发达国家可以背离最惠国待遇给予发展中国家更优惠的普惠制待遇，该决定通称为“授权条款（Enabling Clause）”。

（2）普惠制待遇 v. 最惠国待遇

关贸总协定第一条第1款对“最惠国待遇”进行了明确规定，即“…缔约方对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方的相同产品。”也就是说，施惠国给予受惠国的待遇不低于其已经给予或将来给予任何第三国的优惠。最惠国待遇是双向的，目前我国主要通过双边贸易协定取得最惠国待遇，但该待遇受双边政治形势及各国不定时的审查影响。

普惠制待遇区别于最惠国待遇，或者说普惠制待遇是最惠国待遇的最大例外。普惠制的采用和实行是发展中国家谈判和争取的结果，普惠制待遇是单向的，是施惠国给予受惠国的单方政策，施惠国随时有权取消。

（3）普惠制的“授权条款”

根据关贸总协定缔约方通过的《对发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更全面参与的决定》（注释4），“授权条款”部分内容如下：“缔约方可以不考虑总协定第一条规定，给予发展中国家差别的和更优惠的待遇，而不将这种待遇给予其他缔约方。该待遇适用于下列情形：（1）发达的缔约方根据普遍优惠制度给予来自发展中国家或地区产品的优惠关税待遇；（2）在总协定的关于非关税措施规定方面的判别和更优惠的待遇，这些非关税措施应受在总协定下谈判签订的相关协议规定约束；（3）欠发达的缔约方之间为相互减少或免除对从对方国家进口的产品所征收的关税，以及按照缔约方全体所规定的准则或条件，减少或免除对从对方国家进口的产品所实施的非关税措施，所达成的区域性或全球性的协定；（4）在有利于发展中国家的一般或具体措施方面对发展中国家的最不发达国家的特别待遇…”自此，该决定正式授权发达国家可以背离最惠国待遇给予发展中国家更优惠的普惠制待遇。

2.普惠制的特点

实际上，不论是贸发会议还是关贸总协定，均没有就如何实施普惠制待遇给出具体的标准或指南，因此在实践中，施惠国可自行决定普惠制适用的原则、范围、标准及年限等。虽然各国或各地的普惠制待遇不尽相同，但仍具有部分共同特点：

（1）普惠制的受惠国以发展中国家为主，也包括欠发达国家，最初的普惠制受惠国主要为“77国集团”成员。

（2）普惠制的产品范围通常以各国不时更新的施惠产品清单和排除产品清单为准。一般来说，出于保护本国农业生产的目的，农产品通常以施惠产品清单的方式列出；为鼓励工业产品如纺织品、皮革与皮革制品、鞋类和石油制品的进口，通常以排除产品清单的方式列出。

（3）普惠制减免的税率是在最惠国税率基础上进一步减免进口关税，中国普惠制原产地证书和区域性优惠原产地证书的平均关税减免幅度在6%左右。

（4）普惠制方案均设有例外条款。例外条款系指在施惠国所给予的优惠待遇，在某些产品的进口量增加到对本国该类产品的生产者造成或即将造成严重损害时，保留完全取消或部分取消优惠待遇的权利。

（5）部分普惠制方案设有预定限额。预定限额系指根据受惠国贸易情况，规定一定限额内的进口产品享有优惠待遇。例如，美国采用的是“竞争需要标准”，即当受惠国的某些产品依据该标准被认定为在美国市场具有竞争能力时，美国有权取消该受惠国在该等产品上的优惠待遇。欧盟采用的是特定的计算公式，受惠国的优惠进口额依据该公式计算预定限额，超过该限额的部分暂不享有优惠待遇。

（6）原产地规则是普惠制方案中的重要原则，即产品必须符合直接交货规则，由受惠国直接运送至施惠国，不得进入第三国的贸易或者中途转卖，并应符合方案规定的原产地标准。例如，美国规定受惠国对产品的本国含量（本国原料和直接加工费用）的最低百分比为35%。

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3.从我国在欧盟普惠制“毕业”的情况分析影响

根据《关于欧盟普惠制计划手册》显示（注释5），由于我国在2011年、2012年和2013年被世界银行列为中上收入国家，由此，根据欧盟的普惠制规定，我国享受欧盟给予的普惠制待遇至2014年12月31日，我国自2015年1月1日起已不再享有欧盟普惠制受惠国的地位。

（1）对欧贸易总量的变化

根据海关总署的统计报告，我国在2014年对欧盟的双边贸易额为3.78万亿元，2015年对欧盟的双边贸易额为3.51万亿，下降7.2%。根据当年度海关总署新闻发言人的答记者问显示（注释6），我国在2015年对欧盟的外贸出口压力明显增大。另，根据中国贸促会的统计（注释7），以江苏扬州为例，2014年1月至9月，江苏扬州地区共签发欧盟普惠制产地证共计12021份，涉及货物金额约5.15亿美元，由于欧盟不再给予普惠制待遇，关税成本增加5%，从而导致扬州地区企业增加约1.54亿元关税成本。由此，相关统计可以表明，除当时持续的欧债危机和欧盟加大对中国产品实行“双反一保”措施影响外，欧盟在2015年取消对中国的普惠制待遇一定程序上加大了我国对欧贸易的出口压力。

（2）取消普惠制对部分行业的影响

回顾欧盟给予中国的普惠制待遇历程，我国出口欧盟的初期产品大多是工业制成品，而早在2006年，欧盟已经取消了大部分中国对欧出口的工业制成品的普惠制待遇；2009年至2011年期限，欧盟陆续宣布了中国对欧出口的玩具、纺织品、鞋、家具、灯具、珠宝、人造首饰、电气设备及钟表从普惠制中“毕业”；而截至2015年欧盟完全取消对中国的普惠制待遇前，中国仅17类出口产品如鲜活肉类等初级产品还享有普惠制待遇。由此，我国出口企业在承受原材料价格上涨、环保和安全成本增加的同时，普惠制待遇的取消也给该行业和企业带来了不小的关税成本增加的压力。

（3）为什么中国海关在普惠制待遇取消后仍签发普惠制原产地证书？

如前所述，欧盟、英国、加拿大等国家很早就没有给予中国普惠制待遇了，中国海关为何在普惠制待遇取消后仍签发普惠制原产地证书？对外经贸大学教授崔凡在《理解32国取消对华优惠待遇和RCEP生效需要搞懂的一个关键概念》一文中给出了解释，“我想很可能是为了方便企业。企业输往这些国家的产品使用Form A证书已经是一个长期的习惯，即使没有普惠制待遇了，企业在一下没有熟悉相关的非优惠原产地规则的情况下，可能就把Form A当做普通的非优惠原产地证书在用了，而对方国家又没有拒绝接受，于是中国海关也就继续签发了，实际上企业早就不能凭此获得普惠制待遇了。”

由此可见，普惠制的取消的确可能增加中国企业出口贸易的关税成本，从而进一步加大我国产品的出口压力，但实际情况也并不像部分媒体所描述的那么糟糕，32个国家并非在2021年12月1日起全部突然取消，而是早在中国对外出口份额和竞争力增长的同时已被陆续取消多年。尽管如此，我们仍然认为，由于目前全球原材料、能源价格持续上涨，各因素的叠加将导致我国出口企业面临更大的外部环境压力，我国应根据世界各国对我国“毕业”机制的实施时间表，合理调整出口结构，提高出口产品的技术含量，发挥自身竞争优势，积极参与国际市场竞争，相关部门应积极做好政策引导，为对应出口企业缓解压力。

作者：林檬律师

恒和信合伙人、国际法律部负责人

林檬律师系香港中文大学法律博士，主要从事涉外业务和公司金融法律服务，具有中港两地的执业经验，包括企业海外并购、海外投资以及企业申请于内地或香港上市等法律业务。林檬律师执业以来，诉讼方面以股权转让合同纠纷为主，以专业、严谨的诉讼庭审能力为当事人提供法律支持；非诉方面以港股上市和并购业务为主，参与了多宗海外并购、境内并购、香港上市等法律服务项目。