自2015年我国颁布实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》以来,我国产学研单位科技成果转化不断增长,显然已成为我国科技创新发展市场的一片蓝海。根据《中国科技成果转化 2020 年度报告(高等院校与科研院所篇)》披露的数据,2019年期间,产学研单位采用转让、许可、作价投资三种方式转化科技成果的合同项目总数和成交总金额分别为 15,035 项和152.4亿元;以技术开发、咨询、服务的形式转化的合同项目数和成交总金额分别为417,872 项和933.5亿元;共计74,496人次获得成果转化奖励和报酬。
01前 言
2016年,国务院出台《国务院办公厅关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》;
2017,年国务院出台《国务院关于印发国家技术转移体系建设方案的通知》;
2018年,国务院出台《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》;
2019年,财务部修订了《事业单位国有资产管理暂行办法》,扩大了大高校和科研院所科研进行科技成果转让、许可或者作价投资的自主权;
2020 年,国务院出台《国务院办公厅关于完善科技成果评价机制的指导意见》。
一系列规定主线突出,脉络清晰,正在不断完善产学研单位进行科技成果转化的相关制度,促进成果转化不断细致化、规范化。但在实际落实中,仍有许多具体问题亟待解决,需要进一步的模式设计和合规探索。尤其是在当前逐步兴盛的产学研单位作为技术投资人进行科技成果转化方面,因为涉及诸多市场因素以及与之相关的相关法律、法规、政策,因而需要探索的内容更多。
02制 度 障 碍
(一)现有运行体制和政策的阻碍
目前而言,多数情况下,对于公益一类的科研院所对外提供技术开发、咨询、服务的情形,在符合要求的情况下,一般可以将通过技术开发、咨询、服务的形式形成的收入视为成果转化收入。而对于采用转让、许可、作价投资三种方式进行科技成果转化,则持较高的谨慎态度。这种谨慎从公益一类的现行体制的角度而言,无可厚非,毕竟涉及诸多相关规定和实务问题需要论证和定性。但是宏观而言,应当是以解决问题的态度来看待这些内容。
1.组织机制障碍—不能从事生产经营活动
对于公益一类的科研院所而言,不能从事生产经营活动的固有理念和制度红线显然与当前鼓励科技成果转化的法规政策趋势之间存在矛盾。但多数地区对于如何处理该矛盾尚未形成有效的文件规定,以至于公益一类的科研院所在现行体制下开展科技成果转化面临较多阻碍。
根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》《财政部关于深化地方事业单位改革做好财政相关工作的通知》等相关规定,公益一类事业单位不得从事生产经营性活动,只允许按照相关规定取得非税收入和教育收费收入等性质的收入,并按照收支两条线的方式进行收入确认;并且该一系列的规定所形成的相关理念已实际执行多年,成为公益一类科研院所的资金管理红线。而采用转让、许可、作价投资方式进行科技成果转化都可能涉及是否属于生产经营性行为的相关问题,尤其是在科技成果作价投资方面。虽然国家及许多地区的相关规定均明确鼓励研究开发机构、高等院校采取转让、许可或者作价投资等方式,向企业或者其他组织转移科技成果。但这种障碍在公益一类科研院所实际转化科技成果的过程中仍然会显著体现出来。
2.当地政策因素风险
采用转让、许可、作价投资方式进行科技成果转化,是有较大可能与复杂的市场行为相联系的,进而很有可能会涉及其他方面的相关制度,尤其是与国有资产监督管理方面相关的内容。
以四川省为例,根据《四川省人民政府办公厅印发关于推进省级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管的实施意见的通知》《成都市人民政府办公厅关于推进市级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管的实施意见》等相关规定,除符合特定情形条件的以外,省属、市属等事业单位名下企业应当进行脱钩划转。这意味着除符合特定情形并经审批通过以外,相关事业单位,尤其是相关公益一类的科研院所,其名下的现有企业将被全部划转,且也几乎不能再新设任何企业。而在其名下没有任何企业,且不能新设企业的情形下,如何进行作价投资,作价投资之后形成的企业如何定性等等问题,显然都可能产生公益一类科研院所进行科技成果转化需要面临的政策问题和阻碍。
此外,公益一类的科研院所作为全额拨款事业单位,财政监管制度相对更为严格,而由于相关容错纠错等机制和政策的缺失,许多公益一类的科研院所会对转化过程中的国有资产流失责任风险产生担忧。如何确保在转让、许可、作价投资等的过程中规避国有资产流失的风险,做到转化过程合规,收支合规、政策有效衔接等也是值得考虑的实务风险。
(二)管理分散,缺乏统一转化部门和配套转化落实政策
一般而言,高等院校均由教育部门统一主管。在推进科技成果转化方面,国家给予教育行政部门相应的政治任务,促使教育行政部门根据国家及当地相关规定、政策,形成相应的成果转化推进部门,使得高等院校的成果转化具备推动主体和解答主体,也有相对清晰的政策予以指引。
而科研院所不同于高等院校,其一般分散分布于各行各业,主管单位各不相同,规模和体量相对较小。此外,相应的主管部门并不一定具备科技成果转化政治任务,难以形成专门的成果转化推进部门,相关落实政策的形成收到上级要求、决策程序、审批程序等各类因素的影响,体制障碍较多。
(三)成果分配机制的现时局限性
1.成果转化分配主体的限制
《中华人民共和国促进科技成果转化法》第四十四条的规定,“职务科技成果转化后,由科技成果完成单位对完成、转化该项科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬。
科技成果完成单位可以规定或者与科技人员约定奖励和报酬的方式、数额和时限。单位制定相关规定,应当充分听取本单位科技人员的意见,并在本单位公开相关规定。”
《中华人民共和国促进科技成果转化法》第四十五条规定,“科技成果完成单位未规定、也未与科技人员约定奖励和报酬的方式和数额的,按照下列标准对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬:
(一)将该项职务科技成果转让、许可给他人实施的,从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于百分之五十的比例;
(二)利用该项职务科技成果作价投资的,从该项科技成果形成的股份或者出资比例中提取不低于百分之五十的比例;
(三)将该项职务科技成果自行实施或者与他人合作实施的,应当在实施转化成功投产后连续三至五年,每年从实施该项科技成果的营业利润中提取不低于百分之五的比例。”
在现行规定中,对于职务科技成果的转让、许可、作价投资,相应的科研人员享有的是在产学研单位获得收益后的“获得奖励和报酬”的权利,而非直接性收益权利。也就是说,在职务科技成果作价投资的方面,目前并未直接允许科研人员以其名义持有股权,而更像是以间接的股权收益权的形式赋予科研人员相应的奖励和报酬。这就导致,职务科技成果转化的价值高度依赖于该公益一类科研院所能否以其作为主体对外转让、许可、作价投资相关科技成果,而不能直接从科研人员的身份及目前相应的配套规定的角度寻找成果转化及分配方案。
2.成果转化分配制度有待全面落实
许多科研院所由于其体量和规模小,主管部门重视度不高,没有明确的科技成果转化收益分配政策,也不能形成切实有效且经批准通过的科技成果转化收益分配方案,导致内部分配存在许多不明晰的内容,极大地降低了科研院所进行成果转化可行性和积极性,使得许多转化的构想不具备现实的落脚点。
此外,部分公益一类科研院所目前仍然受限于来源于财政的收入或经费均不允许提取绩效奖励的限制,导致上缴为财政收入或经费的科技成果转化收益不能有效成为科研人员奖励和报酬的来源,极大地降低了相关科研人员进行技术创新和转化的积极性,使得科研院所科技成果转化缺乏内在动力。
(四)总结
公益一类科研院所进行科技成果转化存在的障碍,可以说是高等院校及科研院所等科技成果转化单位中最多、最难解决的。它们不仅有其他高等院校及科研院所等科技成果转化单位具有的普遍性问题,更有基于其特殊性产生的特有障碍,其中可能出现的问题远不止笔者以上所述,不仅有政策的衔接和落实,更有专业人才、专业转化机构、转化基地(平台)、转化动力、转化的科技成果质量、科技评价机制、配套金融体系等等各方面的问题需要研究。
03思 考
目前,公益一类的科研院所进行科技成果转化,仍具有不少转化障碍和风险,但笔者认为,应当清晰地认识到,整体而言,对于包括公益一类科研院所在内的高等院校及科研院所等进行应用研究和成果转化,当前我国呈现明显的国家支持导向。所以,从根本上而言,公益一类的科研院所进行科技成果转化,符合国家发展要求和政策倾向,具有积极的可行性,关键问题在于如何处理在实际转化过程中存在的相关障碍,努力实现在相关规定、政策之中的协调统一。笔者认为可以从以下角度进行思考:
1.由主管部门或其他有权机关制定或批准
公益一类科研院所进行科技成果转化最主要的障碍来源于现行体制和当地政策的原有限制。据此,应当首要考虑报请主管部门或其他有权机关,明确能否制定相关科技成果转化政策,或者批准公益一类科研院所提出的相关科技成果转化方案,明确可转化的形式及相应的要求。
2.转化为公益二类事业单位
既然公益一类的科研院所对外进行转让、许可、作价投资,可能被认定为进行了一定的市场行为和相应的经营行为,那么也可以考虑申请转化为公益二类事业单位。国务院财政部在2020年7月13日在对留言编号:1435-3517032的回复中指出,根据相关政策,对于此前划为公益一类、但具有一定市场经营能力的事业单位,在满足事业单位职能合理定位和行政主管部门业务需要的前提下,可以研究按程序调整为公益二类事业单位或从事生产经营活动的事业单位。
3.过渡期方法探索
目前,第十三届全国人大常委会第三十次会议已对《中华人民共和国科学技术进步法(修订草案)》(简称“《草案》”)进行了审议,并于8月29日面向全社会征求意见。科技成果转化的相关规范正在逐步完善中,公益一类科研院所的相关问题相信也将逐步落实解决。
但也需要明白,目前正处于该过渡期之中,将需要面对过渡期可能发生的各类风险。对此,可以尝试在现行规定的框架内,以鼓励科技转化的精神及相关根本红线为基础,根据已出台的相关规定、政策以及其他相关规定、科研院所相关内部规定,研究如何更低风险和更具可行性地进行公益一类科研院所的科技成果转化。比如有针对性地委托专业机构出具可行性研究报告等方式,进行道路探索和风险降低。
4.其他
产学研单位作为技术投资人进行科技成果转化,已逐步兴起并形成较大的市场规模,根据《中国科技成果转化年度报告2020(高等院校与科研院所篇)》相关数据,2019年的现金与股权收益总额已经达到107.8亿元。科技成果转化正在不断探索和实践中发展,各地对于公益一类科研院所存在的相关问题也在不断地研究和尝试中。相信通过不断地参考借鉴和发挥主观能动性,是能够摸索出一条乃至几条适合各地自身公益一类科研院所进行成果转化的切实可行的低风险转化模式的。
-附:2019年度高校院所成果转化收益分配情况表
凌秋阳
四川恒和信律师事务所专职律师
毕业于日本广岛大学,具备留学背景,有良好的日语和英语基础,法律日语、法律英语基础良好。现就业于四川恒和信律师事务所,主要业务范围主要包括政府、国企法律顾问,行政法律事务,民商事一般法律纠纷,债券业务,PPP项目法律事务,股权及相关法律尽职调查、土地并购业务、破产重组业务、金融法律业务等。
凭借过硬的业务能力、良好的法律素养,擅长与客户沟通和交流,善于将错综复杂的法律问题逐一化解,既帮助企业解决了法律问题,无形之中亦提高了客户的规避法律风险的能力,以高效优质的法律服务赢得了客户的信赖和好评。
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