为了健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能，中国人民银行（以下简称：央行）会同有关方面研究起草并2021年12月31日发布了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称：条例），面向社会公开征求意见。条例一出，即刻引起了业界的密切关注。这也标志着央行筹备3年多的地方金融监管条文即将正式落地。

条例发布，对于地方政府相关金融监管机构及地方金融组织将产生重大的影响。为此，我们将对条例的核心内容和关注重点进行相关解读。

01核心地位：地方金融监管局执法的上位法指导

从央行发布的条例说明中显示的“少数机构违法违规甚至从事非法金融活动”可知，我国地方金融市场体制并不健全，部分机构发展定位有偏差，存在一定的风险隐患。此前如北京市、天津市、四川省、山东省等省市也出台相关的地方金融管理条例加强对地方金融组织的监督和管理，并取得了一定的成效。但始终没有强硬且正式的上位法律依据作为支撑，具体的监管方法和思路也存在差异，容易导致在监管过程中执行难度大，区域之间产生如监管套利等负面影响。

央行筹划3年多在2021年年末发布该条例，通过吸收现有成熟做法形成规章制度，指导地方政府相关金融监管机构，明确地方金融监管机构的法律地位，能够进一步强化中央和地方之间的监管合作，同时健全地方金融市场，切实防范和化解地方金融风险。因此，条例的核心作用便在于作为地方政府监管金融市场的上位法指导，也就意味着地方金融管理机构对当前不健全的地方金融市场监管有了正式的法律依据。

02明确金融组织定义：列举地方金融组织包括“7+4”类

条例通过列举的方式指出地方金融组织包括依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，我们称之为“7”。条文还规定，地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构四类机构的风险防范、处置和处罚参照条例的有关规定执行，我们称之为“4”。

“7+4”类金融组织成为地方监管的主要对象，这从行政法规上明确了地方金融组织的法律身份，有助于地方金融组织依法合规开展各项业务，对他们的长远健康、可持续发展是有利的。通过“7+4”的规定，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，也是强化地方金融风险防范化解和处置的重要举措。

03从“生”到“死”：一切从严，持牌经营

条例重要内容之一系地方金融组织的设立、变更和终止一切从严，必须持牌经营。即地方金融组织从“生”到“死”都做了严格的规定，规范其所有程序。

首先，条文规定“设立区域性股权市场应当经省级人民政府公示，并报国务院证券监督管理机构备案，设立其他地方金融组织应经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证”。对于区域性股权市场的设立需要经过公示和备案，而其余地方金融组织则要求审批，最后才能颁发经营许可证。

其次，对于未经批准在名称和经营范围中使用“金融”“贷”“融资担保”“股权交易”“典当”“融资租赁”“商业保理”“地方资产管理”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”“资金互助”“信用互助”等字样及其他类似显示金融活动特征的字样的，由地方金融监督管理部门责令限期改正。对于地方金融组织而言，不论是名称还是经营范围，条例都要求经过审批，否则无法从事相关经营活动。对于未经批准擅自设立地方金融组织，或者从事、变相从事相关地方金融业务的，由地方金融监督管理部门予以取缔或者责令停止经营，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款。

此外，对于地方金融组织的解散，条例也有着严格的规定。“地方金融组织解散的，应当依法成立清算组进行清算，清算过程应当接受地方金融监督管理部门的监督。地方金融组织解散、被依法宣告破产或者超过6个月不再从事经批准的地方金融业务的，应当将经营许可证交回省级地方金融监督管理部门注销，由省级地方金融监督管理部门予以公告。”

04区域限制：服务本地，原则上不得跨省开展业务

条例要求地方政府坚持属地原则，规范管理。这也意味着“7+4”类的地方金融组织原则上不得跨省开展业务。但目前本文所说的“7”类金融组织跨省经营的情况基本都有。小额贷款公司、典当行、融资担保公司和区域性股权市场、地方资产管理公司跨省经营的比较少，而融资租赁公司、商业保理公司跨省经营的比较多，特别是融资租赁公司有的甚至本省的业务还没有外省的多。因此，条例的这一规定对于相关的金融组织无疑是一次重大的挑战。选择退出外省业务还是另辟蹊径解决需要相关组织根据自身实际情况进行调整。

但我们认为本次对经营地域的限制，是监管逻辑的延伸应用，并不是苛刻对待。限制经营地域有利于地方政府履行对地方金融机构监管的责任。这也是落实2021年4月30日政治局会议提出的“要防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”要求的具体措施。

条例区域进行限制的同时也留有一定的余地和空间。条例规定“跨省级行政区域开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定”。也许该规定对于相关金融组织具有一定的可操作性，为其留了一定的缺口。

05刚性执法：赋予地方金融监督管理部门履职手段，加大对违法违规行为的处罚力度

央行在《条例》起草说明中指出，2017年以来，各省、自治区、直辖市成立地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管，取得明显成效。但在日常监管和风险处置中，因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。

因此，条例明确地方金融监督管理部门开展现场检查和非现场监管，依法采取监督管理措施。建立地方金融风险监测预警机制，视情按程序对地方金融组织采取暂停业务、限制资产转让与资金运用、责令控股股东转让股权等风险处置措施。分情形设置处罚标准，按照过罚相当原则可实施“双罚”制，对长期多次从事同类金融违法行为可逐次处罚。

这一规定明确了地方政府金融监管机构具有了实质意义上的执法权限，也就意味着监管有了底气。由以前的服务型转变成监管型，让地方政府被赋予权利的同时也要履行职责，承担责任，更好的规范和管理地方金融市场。

06法律责任明确：6项违规情形

在条例的法律责任章节中确定了非法金融活动、未经审批、备案、违规跨省开展业务、未报告重大风险事件、不配合监督管理、未开展统计工作6项违规情形。并对相关情形下做出了明确的处罚规定，最高可处500万元的罚款。同时还可对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他人员给予警告，并处5万元以上50万元以下的罚款。情节严重的，地方金融监督管理部门对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员，可以禁止其在一定期限内担任或者终身禁止其担任地方金融组织的董事、监事、高级管理人员。

条例对于法律责任的规定实行双罚的处罚制度，一方面对于地方金融机构加大了监管的力度，另一方面对于责任人而言能督促其更好的履行自身的职责。

07“留有余地”：设置过渡期

条例给与地方金融机构留有了一定的整改时间，并未采取“一刀切”的做法。条例载明“在《条例》施行前设立的地方金融组织，在地方金融监督管理部门规定的期限内达到规定条件。已跨省级行政区域开展业务且需要整改的，由国务院金融监督管理部门明确过渡期安排。”

相关地方金融组织可通过对比条例的要求，若有不符合的金融机构可逐渐过渡到合法合规，进行相应的变更和调整。

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我国金融发展起步晚、历史短，在发展过程难免遭遇抑制，存在一些不足之处。但我们相信这是短暂的，因为在目前的全球金融环境中，我国金融在经历改革，不断的向前、向上发展。而央行发布条例这一举措旨在进一步明确地方金融监管职责，健全地方金融监管体制，清理不合规相关金融机构，创造优质地方金融市场，维护区域金融安全，也正是我国金融改革的一大重要举措。我们也相信，我国的金融业应该还会有重大的发展。

作者：杨仕建

恒和信高级合伙人、业务指导委员会主任

四川省建筑业协会法律专委会副主任

四川省律协房地产建筑委员会副秘书长

四川民盟社会法制委员会委员

成都市金融服务业商会法律专业委员会主任

◇ 杨仕建律师自2002年开始从事法律工作，主攻民商经济法，在建设工程、房地产开发、PPP、金融、投资等领域有着较深的研究和丰富的实务经验。

作者：陈智

恒和信专职律师

四川省川商联合会法律专委会委员

◇ 陈智律师，中共党员，法律硕士，2017年从事专业法律服务以来，以公司法、债券发行、合同纠纷、家事纠纷为专业领域。业务主要包括公司法律顾问、民商事诉讼、仲裁、地方政府专项债券发行。