作者：柯璋、周宏臻、张欢、黄晋
摘要：福岛核废水排海备受国际社会关注。福岛核废水排放行为与《联合国海洋法公约》、《乏燃料管理安全和放射性废物安全管理联合公约》《及早通报核事故公约》等国际法规定相抵触。具体表现为就排放行为本身违反“跨境环境评价”，没有履行与周边国际通知和协商义务，就排放行为本身也违反《海洋法公约》所规定的合法排放。周边国家可以采用要求国际原子能机构的监督，国际法院的咨询报告，甚者是国际仲裁方式进行救济。但是，考虑到国际法的实效性，呼吁国际社会关注，通过外交途径斡旋可能更为高效。
关键词：核废水排海；跨界环境评价；国际法院；国际原子能机构
01福岛核废水排海始末
2011年3月11日,日本东北部海域发生了9级大地震,由于受到了剧烈震动,福岛核电站三台机组紧急停机,但反应炉降温需要时间。虽然核电站第一时间启动了备用柴油发电机,维持冷却系统的运转,但半小时以后,电力系统被海啸彻底摧毁了。当时日本东电公司和日本政府一时间也没有拿出更好的解决方案,结果4个机组全部爆炸。
这样一来,为了给损坏的核反应堆降温,日本不得不采用“注水冷却”的办法,等着反应堆自然降温到安全状态,然后彻底将这座核电站封存并废弃。但如此一来,冷却水再排放出来,就带有放射性物质了。日本这波注水的操作,一干就是十年,而排出的废水被储存在水箱当中。但由于爆炸的机组数量实在太多,截止2022年,核废水就已经达到137万吨的容量极限。
2023年5月，日本东电公司表示，陆地排放设施的试运行期将持续两周左右。试行期间将以不含放射性物质的淡水与海水混合的方式进行，测试能否将固定量的水排入海中，并确认能否在紧急情况下通过操控装置来停止排海作业。试行两周结束后，如无意外，日本所储存的137万吨核污水很大概率将会被排放到太平洋。据最新消息，福岛核废水排海设备也已调试完毕，预计在8月开始排放。
核废水排放是否符合国际法相关规定，如果抵触相关国际法规定，与日本相邻周边国家究竟有如何的法律救济手段，这将是本文将致力回答的问题。本文，首先梳理与核废水排海行为抵触的相关国际法律、法规。其次，就核废水排海行为的违法性进行分析。最后，从法律救济的角度提示有关解决路径的同时，提出笔者观点。
02国际法的规制架构
明确国际立法是否适用于排放核废水是判断排放行为违法性的前置步骤。对于日本的核废水排海行为，大致涉及以下相关国际法律、法规：1982年《联合国海洋法公约》（以下简称：海洋法公约）、1997年《乏燃料管理安全和放射性废物安全管理联合公约》（以下简称：联合公约）以及1986年《及早通报核事故公约》（以下简称：通报公约）。日本是这三个公约的缔约国，但是对于这些公约能否适用于福岛核废水的排放，有关专家指出：
（一）《海洋法公约》的适用
《海洋法公约》为全球海洋环境治理构建了一个基本框架，该框架下的海洋环境治理规则体系对主权国家利用海洋资源的行为进行规范。主权国家享有利用海洋资源的权利，同时其权利也受到限制，以保护海洋环境。福岛核废水排海涉及对海洋资源的利用，该排放计划一旦实施，核废水就会对海洋环境造成污染。因而，日本应当履行《海洋法公约》框架下缔约国保护海洋环境的义务。
《海洋法公约》规定了与海洋环境保护相关的实体性义务和程序性义务。具体而言，日本排放福岛核废水应当遵循《海洋法公约》第192条保护海洋环境的一般义务，第194条防止海洋环境污染的义务，第207条防止、减少和控制陆源污染的义务，第197—201条的合作义务，以及第204—206条的监测和环境评价义务。
（二）《联合公约》的适用
《联合公约》是目前放射性废物管理方面最重要的专门性公约。该公约序言中指出“各国有权禁止他国放射性废物进入其领土”。公约第2条将“放射性废物”定义为“缔约方预期不做任何进一步利用，且监管机构根据缔约国的立法和监管框架将它作为放射性废物进行控制的放射性物质”。据此，放射性废物应当同时满足三个要件:一是不再利用的废弃物;二是具有放射性;三是缔约国根据本国立法将其作为放射性废物进行控制。
确定该公约是否适用于福岛核废水排放的核心问题在于福岛核废水是否属于“放射性废物”，以及能否将其海洋排放认定为“控制”行为。
第一，关于放射性废物的认定。一般认为，放射性废物是指核电站在运行过程中产生的含有放射性物质的废弃物，而不仅仅是核废料。核废料是核物质在核反应堆内燃烧后余留下的核灰烬。福岛核废水反应堆发生事故后的冷却水，直接与反应堆堆芯接触，沾染了放射性物质，且东电公司计划将其排入海洋意味着福岛核废水不再具备利用价值，有待处置，因而应当将福岛核废水定性为“放射性废物”。这一定性也符合国际社会的普遍认知。
第二，关于能否将海洋排放认定为“控制”行为。《联合公约》未对“控制”进行具体定义。但是，根据该公约名称中“管理安全”的表述，以及该公约第20条关于缔约国指定监管机构履行“管理和控制”职能的规定，可以认为该公约中“管理”与“控制”的含义基本一致。同时，该公约第2条将“放射性废物管理”定义为“与放射性废物的装卸、预处理、处理、整备、贮存或处置有关的一切活动……也可涉及排放(discharges)”。福岛核废水通过多核素去除设备(ALPS)的净化处理后，长期贮存于该装置中。福岛核废水排入太平洋，日本政府官方用语为“排放”(discharge)，而国际媒体多采用“释放”(release)一词。二者的区别在于行为是否具有计划性和可控性，即前者是指将放射性物质“有计划和受控地释入”(planned and controlled releases)环境。日本监管放射性废物管理安全的机构为日本原子能规制委员会。该机构作为监管机构许可福岛核废水排海计划，表明日本政府认为福岛核废水排海具有计划性和可控性。
总之，福岛核废水属于“放射性废物”，而排入海洋属于“控制”的一种表现形式，因而日本福岛核废水排放应当受到《联合公约》的规制。
（三）《通报公约》的适用
《通报公约》是国际原子能机构在切尔诺贝利核电站事故后，为加强核安全领域的国际合作而制定的国际条约。《通报公约》第1条规定该公约适用于“缔约国或其管辖或控制下的人或法律实体的设施或活动，由此而引起或可能引起放射性物质释放，并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故”。结合上文针对《联合公约》的分析可知，福岛核废水排海至少可以认定为“释放”。因此，判断福岛核废水排海是否适用《通报公约》，主要应当围绕该排海是否满足以下两项要素进行认定:一是福岛核废水排海是否由缔约国直接实施或在其控制下实施;二是该行为是否存在危害他国辐射安全的可能性。
福岛核废水由于沾染了反应堆中的放射性物质，明显存在一定的辐射危害，因此，是否适用该公约，取决于福岛核废水排海可否被认定为国家行为这一条件。核事故风险为公共风险，国家应当承担公共风险防控义务，否则将承担国际责任。传统国际法认为，只有国家机关及其工作人员的行为才可归于国家，直到2001年联合国国际法委员会《国家对国际不法行为的责任的条款草案》丰富了国家行为的内涵。根据《国家责任条款草案》第11条的规定，某一机构的行为是在一国政府依据国内法批准后实施，应当认定为国家行为。福岛核废水排海计划一旦实施，实际执行者为东电公司，但东电公司排放福岛核废水需要日本政府的批准，据此实施的排海行为应认定为国家行为。因此，福岛核废水排放行为在程序上应当属于《通报公约》的适用范围。
综上所述，可见福岛核废水的排放可以适用《海洋法公约》、《联合公约》以及《通报公约》。
03福岛核废水排海行为之违法性分析
对于福岛核废水排海行为与相关国际法抵触部分较多，相关专家着重指出如下方面：
（一）日本核废水排放计划不符合跨界环境评价要求
放射性废物将对海洋环境和人体健康造成重大威胁，且此种威胁在洋流和洄游鱼类等因素的共同作用下将不可避免地跨越国界。如此一来，福岛核废水排海在性质上属于跨界海洋环境损害问题。根据风险预防性方法，主权国家从事产生跨境影响的活动时，应当履行跨境环境影响评估义务(下称“跨境环评”)。《海洋法公约》第206条的规定体现了跨境环评的要求。受科学和技术水平的限制，核废水排入海洋导致的损害无法事先完全确定。根据上述规定，日本处置福岛核废水，应当履行跨境环评义务。
1.疏于评价对环境造成的影响
日本政府在制订福岛核废水排海计划时，没有确定此种排放将造成的潜在海洋环境污染，且其所谓一旦发现排放超标即停止的补救计划过于苍白。日本政府可以证明其有能力控制福岛核废水排海对海洋环境造成的污染，否则应当以其他可控方式替代排海作为纠正，而非待排放结果确定为不合格后再对污染后果进行补救。2011年福岛核事故作为世界上迄今为止的三次严重核事故之一，在国际核与辐射事件分级表中被评定为最高的7级事故。相应地，与福岛核事故相关的行为，尤其是福岛核废水的处置，应当受到最高层级的限制。因而，很难认为日本政府已经采取适当的预防措施。
2.在处理核废水的方式选择上重视经济效果而忽视了环境保护
日本政府对于福岛核废水的处置曾提出五种方案，分别是地层注入、排入海洋、水蒸气加热释放、电解大气释放和地下掩埋。从经济角度来看，将核废水排海的经济成本最低，但从环境安全角度来看，将与反应堆堆芯直接接触的核废水排海并非国际通行做法。这是因为，此种做法会降低环境舒适性，对人体生命和健康造成威胁。对于放射性废物的处置，国际通常的做法是根据废物的放射性水平进行近地表处置、中等深度处置和地质处置。各国尤其禁止通过排海方式处置放射性废物。对于方案的选择上，日本政府明显重经济利益而忽略对于环境的影响。
（二）日本核废水排放未履行通知和协商义务
首先，日本政府排放福岛核废水的通知义务。根据《海洋法公约》第198条的规定，日本政府应将排放核废水可能发生的损害通知“其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织”。具体而言，日本政府应当依据《联合公约》第32条第2款第4项和《通报公约》第5条的规定，向周边国家告知核废水的体积或质量、放射性活度和具体的放射性核素，核废水中放射性物质的物理、化学形态和数量，以及环境监测结果等。
其次，日本政府排放福岛核废水的协商义务。各国在管理放射性废物时应当与可能遭受影响的国家进行协商。《通报公约》第6条要求发生核事故的缔约国“尽其实际可能迅速地响应受影响的缔约国关于谋求提供进一步情报和进行协商的请求”。《海洋法公约》第200条要求缔约国在协商过程中就“所取得的关于海洋环境污染的情报和资料”进行交换。据此，日本在以海洋排放方式处置福岛核废水前，有义务周边沿海国家进行充分协商。
然而，在福岛核电站事故发生10年后，除提交给国际原子能机构的几份报告外，日本并未与周边国家就福岛核废水排放一事进行过任何磋商。尤其是，日本政府在该事故发生后颁布了《特定机密保护法》，禁止非政府组织在未经政府许可的情况下调查或发布与核安全有关的信息，增加了周边国家获取证据的难度。日本政府在监测过程不够透明、监测结果不够详尽的情况下，不顾周边国家的强烈反对，执意计划将福岛核废水排海，明显违反了《海洋法公约》。
（三）日本核废水排放行为为不合法排放
在《联合公约》的框架下，放射性废物的合法排放应当满足三项要求:一是获得监管机构的批准;二是排放物产生于正常运行的核设施;三是排放行为具有计划性和可控性。然而，福岛核废水排海行为是否符合以上三项要求，值得商榷。
关于获得监管机构的批准。根据《联合公约》第4条第2款第4项的规定，乏燃料管理安全方法由缔约国一级应用监管机构在本国的立法框架内批准，并且此种批准应当在充分尊重国际认可的准则和标准前提下进行。就福岛核废水排海行为是在日本原子能协会以及国际原子能协会的指导下完成，就该点而言，笔者认为其程序上具备合法性。
但是，福岛核废水产生于核事故，而非核设施正常运行产生。可见，福岛核废水与一般核电站产生的核废水在性质上存在巨大差异。日本核损害赔偿和废炉拆除支援机构也认为，发生严重事故后的福岛核电站已经不属于正常核设施。而且尽管东电公司表示未来将就核废水对人体和环境的辐射影响作出评价，并对受污染的海域进行放射性监测，但具体时间尚未确定。未经严格的环境评估，大量核废水不断排放到海洋中，将对全球海洋生态系统产生不可逆转的负面影响。福岛核废水排海影响的地理范围和时间跨度已经明显超出东电公司乃至日本政府的可控范围。
04国际法框架下救济途径
上述对于国际法律、法规的适用以及违法性进行了综述，在就现行国际法框架下，存在什么样的救济途径，有关专家指出：
（一）国际原子能机构对核废水排海行审查
为敦促、协助和监督成员国履行其国际义务，《国际原子能机构规约》设置了审查制度，即授权国际原子能机构对其成员国的信息开展收集、实施审查、处理不遵守情势并调整成员国承诺的一整套程序。发生成员国违约行为争端时，国际原子能机构有权向成员国派出视察员，对成员国遵守核安全相关公约的情况进行核查，要求成员国“遵守机构规定的所有健康与安全措施”。国际原子能机构作为核安全领域的唯一国际性官方监督机构，负责实施核安全保障制度。《国际原子能机构规约》第3条A款第1项提出通过鼓励和援助原子能的和平利用，实现民用核能利用的安全化。因而，有必要督促国际原子能机构履行审查职责。
（二）国际法院咨询意见
通过国际组织和平解决争端的另一方式是依据《联合国宪章》第96条、《国际法院规约》第65条的规定，请求国际法院发表日本福岛核废水排海的违法性与周边国家的危机应对法律咨询意见。这种咨询意见从法律层面来说代表国际法院的立场和判断，具有一定的影响力。一旦国际法院的咨询意见认定日本福岛核废水排海行为具有违法性，可以在一定程度上对日本政府福岛核废水排海计划的实施施加一定压力。目前明确可行的做法是依据《国际原子能机构规约》第17条B款，与国际原子能机构大会或理事会进行沟通，建议由其请求国际法院发表咨询意见。此种咨询意见虽然没有法律上的制约力，但会引起国际社会对福岛核废水排海行为的关注，有可能起到促使日本政府放弃福岛核废水排海计划的作用。
（三）国际仲裁
以司法手段制止日本福岛核废水排海行为，主要是申请国际仲裁。仲裁作为解决国家间关于国际公约解释或适用等法律纠纷的方式，通常具有任择性。1899年《和平解决国际争端海牙公约》为解决国家间争端设立了常设仲裁法院，日本、中国均为该公约的缔约国。此外，《海洋法公约》附件7也规定了仲裁条款。《海洋法公约》规定的仲裁制度的特殊性在于，该公约第287条第3款和第5款分别规定了“未声明拒绝即视为接受仲裁”和“若解决争端存在争议则仅可仲裁解决”。据此，除声明保留外，缔约国在发生与《海洋法公约》有关的争议时，应当接受强制仲裁。中国、日本均未声明拒绝。结合《海洋法公约》附件7第9条的规定，受影响国家可以针对日本福岛核废水排海行为提起仲裁，即使日本未接受仲裁、缺席或不对案件进行辩护，均不妨碍仲裁程序的进行。就损害赔偿较之事前风险预防无太大意义，国际仲裁只能说是不得已而为之。
05余论：外交斡旋的可能性
综上所述，国际法视阈下如何通过法律途径对福岛核废水排放行为进行规制，甚者是法律救济，结合相关专家观点，本文仅仅抛砖引玉。但是，考虑到国际法的实效性。笔者认为，事实上，现行国际法关于核安全的条款大多都是原则性规定，导致难以执行，即使执行也是难以达到预期效果。“徒法不足以自行”，法律途径在解决国际争议上效果十分有限，尤其是在核污染风险防控视角下，事前风险预防相较于事后损害赔偿更有意义。在目前日本仅公布福岛核废水排海计划而暂无实际排海行为的情况下，包括中国在内周边国家应当优先考虑如何制止该计划实施的问题。外交斡旋是解决国际争端的有效方式。具体而言，就外部通过呼吁国际社会关注，其中包含而不限于可能受到核废水排放影响的国家以及国际社会中各个团体、NGO的支持。从内部应该团结能够左右日本国家政策出台的力量，通过外交途径斡旋可能更为高效。
以上为笔者浅薄的见解，解明之处有限，以期能为业界提供参考。
作 者
参考文献：
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