一、案情简介

2019年5月3日，某市市场监督管理局向Y公司送达了《行政处罚告知书》，告知其违反反垄断法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据，并同时告知Y公司享有陈述、申辩和要求听证的权利，Y公司提出听证申请后，某市场监督管理局于2019年6月3日组织听证会。

2019年7月8日，该市市场监督管理局作出33号《行政处罚决定书》：1.责令Y公司停止违法行为；2.对Y公司处年度销售额百分之五的罚款，计2400000元。

2019年9月2日，该市市场监督管理局对33号《行政处罚决定书》予以撤销，该处罚决定予以作废。

2019年10月20日，该市市场监督管理局未再经过调查以及陈述申辩程序，再次向Y公司作出75号行政处罚决定书：责令Y公司停止违法行为，并对Y公司处年度销售额4800673.37元。

二、问题的提出

可以注意到的是，在Y公司的行政处罚案件中，Y公司先后两次收到了《行政处罚决定书》，分别是33号、75号《行政处罚决定书》。在33号《行政处罚决定书》作出后，市场监督管理局自行纠错，主动将该决定书撤销。而后，又再次向Y公司作出75号《行政处罚决定书》，在作出75号《行政处罚决定书》之前，市场监督管理局未再履行行政处罚的告知程序，亦未向Y公司再告知陈述、申辩权利。

诉讼过程中，双方的争议焦点之一就是：重新作出的《行政处罚决定书》是否仍然需要履行行政处罚的告知程序？那么回归到法律规定或理论构成，行政机关撤销行政行为的效力如何，告知程序等行政过程性行为是否具有附随性，在行政行为归于撤销的情况下，过程性行政行为的效力是否仍然存在？

三、行政行为的撤销及其效力

（一）什么是行政行为的撤销？

现目前，我国行政理论界和实务界对行政行为的撤销、撤回、无效等概念和用法都并不清晰。有观点认为，在本案中，实际上市场监督管理局的行为应当是自我纠错，是属于行政行为的撤回，而行政行为撤销的主体并不是行政机关本身，而是上级行政机关、行政复议机关或人民法院。我国现行法律规范对行政撤销权的规定十分有限。就法律层面而言，目前仅在《行政许可法》第69条和《行政处罚法》第54条中以明确或隐含方式授予行政撤销权。除此之外，再无涉及对行政撤销权的明文规定。那么，按照依法行政原则设定的“法无授权即禁止”的逻辑，是否意味着在缺乏撤销权明确授权性规范的前提下，行政机关无权撤销自己先行作出的违法行为？但该结论明显与我国现行的行政法实践背道而驰。在现行的行政法实践中，行政机关主动撤销先前作出的行政行为的例子不在少数。最高院也倾向于认为“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理作法”，也即是，即便现行行政法领域没有明确规定行政机关的撤销权，但行政机关基于正当程序、在职权范围内的行政撤销是允许的、合理的。

除上述行政撤销（撤回）以外，《行政复议法》第六十四条、《行政诉讼法》第七十条规定了可撤销行政行为的类型，这均属于自我纠错以外的第三方撤销，行政复议机关作出的撤销行为和司法机关作出的撤销行为最为常见。这是目前我国现行的三种行政撤销。

（二）行政行为撤销的效力如何？

关于行政行为撤销的效力，在具体的理论构成上，三种行政撤销并不存在区分。在民事法律领域，《中华人民共和国民法典》第一百五十五条规定：“无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力”，因此，从民事的角度，撤销权一旦行使生效，当事人之间的权利义务恢复到最初状态。而在行政领域，行政行为一旦被撤销，则撤销后，该行政行为的效力如何？撤销后行政机关与行政相对人之间的权利义务关系是何种状态？目前，我国并无法律规定。

最高人民法院曾以案例的形式对此予以解释并作出引导，其在（2018）最高法行申4932号案件中认为：“行政诉讼中，人民法院判决撤销被诉行政行为后，是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态，行政机关作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，是否属于执行人民法院生效判决的行为，应当根据生效判决认定的事实和作出撤销判决的理由具体判断。如果生效行政判决彻底否定据以作出被诉行政行为的事实认定或法律适用，从根本上否定被诉行政行为存在的合法性，则当事人的权利义务应当恢复到撤销前的状态，行政机关根据该生效行政判决，作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，属于执行人民法院生效判决的行为；如果生效行政判决撤销被诉行政行为的理由，仅仅是认为被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，或者认为行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等，需要有权的行政机关重新作出行政行为的，则不能认为生效判决已经确认当事人的权利义务需要恢复到撤销前的状态，即便是撤销判决未在判决主文中作出责令被告重新作出行政行为的判项，也是需要行政机关依职权重新进行处理。在此情形下，行政机关作出行政行为，将当事人的权利义务恢复到撤销之前状态，与生效行政判决内容不一致，是行政机关自行判断作出的新的行政行为，不属于执行人民法院生效判决的行政行为”。

总结而言，就是即便行政行为被复议机关或司法机关撤销，行政机关与相对人的权利义务关系也并非不加区分地全部回到最初状态，所做出的有关行政行为并非全部无效，只有在生效行政判决彻底否定据以作出被诉行政行为的事实认定或法律适用，从根本上否定被诉行政行为存在的合法性的情况下，当事人的权利义务才需要恢复到撤销前的状态。

那么具体到本文所讨论的案例中，该法院与最高院的观点相一致，其认为：“市场监督管理局于2022年10月25日主动撤销《处罚决定85号》，其撤销行为的对象仅限于结果性行政行为，即2022年7月28日作出的《处罚决定85号》。而市场监督管理局已经进行的立案调查、告知原告享有陈述、申辩、听证等相关权利、举行了听证、集体讨论案件等过程性行政行为仍旧依法有效，并不因结果行为被撤销而归于无效”，虽然结果被撤销，但是其过程性行政行为依法合法存续、生效。

四、结 论

目前我国的行政撤销理论研究和发展处于并不成熟、并不完善的阶段，仍有许多问题处于争议之中，如：

行政撤销权是否应当受到限制，如在“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”中，法院就明确提出，依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销。

授益性行政行为是否允许行政撤销？有学者认为，在行政法理论上，任何行政机关有权作出某一行政行为，它也有权撤回这一行为。而并不需要区分是否是授益性行政行为。

行政撤销权行使的具体要件如何规范？《行政复议法》、《行政诉讼法》规定的撤销情形是否可以适用于行政机关的自行撤销？

行政撤销权的行使与信赖利益的保护如何平衡等等。

而行政法司法实践实际上认可行政机关行使撤销权的行为，且并未对行政机关行使撤销权的理论依据和法律规则进行严格的审查，对于如何平衡行政撤销权和公权力、以及公共信赖利益的保护，司法实践并未过多涉及或释明。

蒋丽律师

恒和信律师事务所

■ 蒋丽律师曾就职于成都市新都区人民法院、成都市人民政府和成都市司法局等行政单位，在民商事案件、行政复议、行政诉讼等领域具有丰富经验和深刻的思考。律师执业以来，业务主要聚焦于国企以及政府部门的常年法律顾问、公司类争议解决、建设工程争议、债权债务纠纷、劳动争议等类型，主办案件超过100件，为委托人主张权益或挽回损失超过5000万元，获得委托人的一致好评。