❒ 作者：曾利娟 李翠玲 陈育龙

近年来，串通投标罪的发案量呈现增多趋势，串通投标罪作为轻罪，也常作为查处行贿、受贿等职务犯罪案件的源头。二十届中央纪委三次全会在部署今年重点工作时指出，坚持个案查处与系统整治相结合，深化整治金融、国企、能源、烟草、医药、基建工程和招投标等权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败。2024年6月24日，《中国纪检监察报》刊发《四川专项整治工程招投标领域腐败问题 压紧压实责任 严查严惩严治》，文章指出四川省各级纪检监察机关持续深化整治工程招投标领域腐败问题；保持高压态势，受贿行贿一起查；打好“人防+技防”组合拳，推动工程招投标领域政治生态、行业风气、发展环境持续净化向好。

可以预测，在反腐败斗争持续发力、纵深推进的背景下，串通投标罪的发案量将继续增多。本文对串通投标罪的刑法基本规定、立案标准进行了梳理，并根据司法解释、相关规定，在最高人民检察院发布的办案要旨基础上，结合典型案例总结出刑事司法实务中十四个认定要点，为刑事辩护与相关企业招投标合规工作提供参考。

一、刑法规定

《刑法》第二百二十三条 串通投标罪：

投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。

二、立案标准

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》（2022）

第六十八条 串通投标案（刑法第二百二十三条）：投标人相互串通投标报价，或者投标人与招标人串通投标，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

（一）损害招标人、投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成直接经济损失数额在五十万元以上的；

（二）违法所得数额在二十万元以上的；

（三）中标项目金额在四百万元以上的；

（四）采取威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的；

（五）虽未达到上述数额标准，但二年内因串通投标受过二次以上行政处罚，又串通投标的；

（六）其他情节严重的情形。

三、串通投标罪的实务认定要点

1.串通投标罪主体范围

依现行刑法规定，串通投标罪的犯罪主体限于一般招标人、投标人。但是其他参与人员可能构成共同犯罪。司法实践中，招标代理人直接与投标人串通，也可能被认定构成串通投标罪。

2.自然人能否成为串通投标罪的主体？

（1）依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人属于串通投标罪的犯罪主体。

（2）不具备招标投标法规定的招标人或者投标人身份的单位或自然人，不能单独成为串通投标罪的主体，但可以构成该罪的共犯。【参考案例：杨某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2013）淮中刑二终字第26号裁定书】

3.出借单位不知情或者没有证据证明出借单位知情的情况下，单个行为人利用掌控的多个单位参与围标，出借单位是否构成串通投标罪？

如果出借资质单位明知借用者参与围标而积极配合的，其行为应具有串通性，出借者与借用者均应作为串通投标认定。但在出借单位不知情或者没有证据证明出借单位知情的情况下，单个行为人利用掌控的多个单位参与围标，出借单位一般不能被认定为串通投标。但是实际投标人与其他主体，利用其制作的多份呈规律性差异的标书，并通过其掌握评标计价软件的技术优势，为投标人获得中标机率而形成行为一致性。除出借人以外，投标人与非投标人、招标人均应以串通投标罪定罪。【参考案例：李某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2014）鄂夷陵刑初字第00027号判决书】

需要提醒企业，严格管理，不轻易出借公司资质材料。

4.投标人相互串通投标报价的认定

（1）投标人之间协商投标报价：谈高价格、压低价格。

（2）投标报价呈规律性差异：视为串通投标报价，还需要证明行为人存在串通投标报价的主观故意。

刑事辩护应当关注的是，虽然《招投标法》是串通投标罪的行政前置法，但是并不能直接将《招投标法》中投标人之间串通投标的行为模式等同于串通投标罪的行为模式。对于投标人相互串通型犯罪，《刑法》仅规定了相互串通投标报价一种行为模式，不当然包括投标人之间约定中标人、投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标、属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标、投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动等行为模式。应当严格遵循罪刑法定原则，在《刑法》及相关司法解释没有作出新调整以前，在刑法上仅评价“相互串通投标报价”一种行为模式。但是企业合规应当按照《招投标法》规定全面建设。

5.投标人与招标人串通型的具体行为认定

（1）招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人。

（2）招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息。

（3）招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价。

（4）招标人授意投标人撤换、修改投标文件。

（5）招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便。

（6）招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为。

6.串通拍卖不应被认定为串通投标的行为

刑法规定了串通投标罪，但未规定串通拍卖行为构成犯罪。对于串通拍卖行为，不能以串通投标罪予以追诉。【参考案例：许某某、包某某串通投标立案监督案，最高检指导性案例第90号】

第一，招标投标和拍卖是两个不同的概念，二者在概念内涵、标的、目的以及适用法律等方面都存在本质区别，其外延并无包容关系。从社会上一般人的观念来看，招标投标和拍卖也是两种不同的交易方式。

第二，立法上对两者分别作出规定，对串通投标设定了刑事责任，对串通拍卖则没有，故不宜以串通投标罪对串通拍卖行为定罪处罚。若将串通拍卖行为作为串通投标罪客观方面的一种表现形式予以处罚，有类推之嫌。【参考案例：黄某某、许某某等串通投标案，刑事审判参考第1251号】

7.“报价承诺法”招标类串通投标不应被认定为串通投标罪的串通行为

“报价承诺法”招标，是指由招标人提出要约价，投标人以承诺方式响应，招标人在合格的投标人中随机抽取产生中标人。在此类案件中，通常是一人或多人控制参与投标的企业，确保最后中标。

在“报价承诺法”招标类串通投标案件中，参与投标的行为人均不构成串通投标罪。有以下三点理由：第一，投标人没有串通投标报价行为，不符合串通投标罪的法定构成要件；第二，该类投标行为没有严重扰乱市场秩序，通常不属于刑法规制的范围；第三，“报价承诺法”的方式并不符合招标择优的本质。【参考案例：汪某某、冯某某等人串通投标案，刑事审判参考第1564号】

8.关于在国有建设用地使用权挂牌出让过程中串通竞买行为的认定

国有建设用地使用权挂牌出让、拍卖活动中串通竞买的行为与招投标过程中串通投标行为，均是采取串通方式消除或者减少公平竞争，从而损害出让人、拍卖人、招标人利益，破坏市场公平竞争秩序的行为，两者侵害的法益及社会危害性相当。但刑法仅对串通投标行为进行规制，对出让和拍卖活动中的串通竞买行为亟待完善相关法律规定。【参考案例：张某某、刘某某对非国家工作人员行贿案，刑事审判参考第1136号；潘某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2011）杭临刑初字第217号】

9.非招标采购方式串通是否的认定

《政府采购法》列举了政府采购的方式，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。在竞争性谈判、磋商、询价等非招标采购方式活动中，即使有恶意串通行为，因不属于招投标，不构成串通投标罪。

10.国家机关工作人员同时构成滥用职权与串通投标

国家机关工作人员为了与投标人串通投标，必然要滥用职权，滥用职权行为是串通投标罪的客观要件所包含的，串通投标所侵害的国家、集体、公民的合法权益也是滥用职权罪犯罪所要保护的，因此在滥用职权行为构罪的情况下，也不能将其和串通投标罪数罪并罚，只需要择一重罪处罚，否则就是重复评价。【参考案例：刘某某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2015）岳中刑二终字第14号】

11.国家机关工作人员同时构成受贿罪和串通投标罪

行为人受贿后又实施串通投标的，前后行为独立，行为人受贿后也不必然会选择串通投标，在构成要件上没有包含性，在侵害的法益上也不具有同一性，因此应当数罪并罚。【参考案例：刘某某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2015）岳中刑二终字第14号】

12.投标人同时构成行贿罪与串通投标

行为人对主管招标事项的人行贿，又串通其他单位串通投标报价、围标，两行为虽有一定的牵连关系，但行贿不是串通投标罪犯罪构成中的必要手段，能得到受贿人的关照而得以串通投标也不是行贿后的必然结果。行贿行为和为谋取不正当利益的行为，侵犯了两个犯罪客体，单独适用行贿罪或串通投标罪均不能对行为人的行为进行充分评价，故不能作为牵连犯适用从一重罪处罚，而应当数罪并罚。

辩护需要关注的是，如果行为人为了串通投标而行贿，即以贿赂招标人的手段串通投标的，因为只存在一个行为，是想象竞合犯，故可以择一重罪处理。【参考案例：刘某某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2015）岳中刑二终字第14号】

13.串通投标罪中直接经济损失的认定

与串通投标行为有直接因果关系的，招标人多支付的工程成本属于直接经济损失；价格是最低价中标评标办法中商务标评审的最大优势，投标人哄抬标价使招标人选择高标价的损失属于直接经济损失的范畴；串通投标属于不正当竞争行为，《反不正当竞争法》第十七条中关于损失计算的方法可以作为串通投标直接经济损失认定的法律依据；运用法律推定认定直接经济损失简便而易行，符合诉讼经济的要求。【参考案例：赵某某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2005）余刑初字第273号】

14.关于犯罪的既遂和未遂的认定

帮助他人串通围标虽然没有实际中标，应认定为犯罪既遂，构成串通投标罪。【参考案例：李某涉嫌串通投标案，人民司法刑事案例（2014）鄂夷陵刑初字第00027号判决书】

四、检察机关串通投标罪办案要旨

1.案涉主体众多的串通投标案

办理涉案主体众多的串通投标案，检察机关可以从法益侵害程度、企业经营状况、涉案人员人身危险性等方面进行调查核实，充分评估案件处理对企业后续生产经营可能造成的影响。坚持宽严相济，分类处置，从严惩治串通投标的组织者，对地位、作用较小的涉案企业及人员依法从宽处理。对被不起诉的涉案企业，检察机关向行政主管部门提出检察意见，应当注重刑事处置和行政处罚的协调性，最大限度降低对企业正常生产经营的影响。【检察机关依法惩治串通招投标犯罪典型案例一：A建设集团有限公司等11家企业陈某等30人串通投标案】

2.国有企业人员涉嫌串通投标的复杂案件

检察机关在办理国有企业人员涉嫌串通投标的复杂案件时，可以通过提前介入、自行补充侦查等制度机制夯实完善证据体系。要注重结合办案，引导涉案国有企业有效开展合规整改，助力其合规守法经营。对于专业性较强的案件，检察机关可以借力“外脑”，邀请特邀检察官助理赋能检察办案工作，提供专业性意见，提升案件办理质效。【检察机关依法惩治串通招投标犯罪典型案例二：付某某、徐某某等7人串通投标案】

3.涉及民生项目的串通投标案

对涉及民生项目的串通投标犯罪，检察机关重点打击职业串标“黄牛”团伙、商业贿赂犯罪及侵犯公民个人信息等“黑灰产”产业链条，铲除串通投标犯罪滋生土壤。在串通投标过程中往往伴随着行贿、受贿等行为，在涉及多个犯罪行为的情况下，应当根据行为人的不同作用，结合事实和证据准确认定案件性质。在案件办理过程中，检察机关应当强化能动履职，对案件反映出的社会治理问题提出对策建议，开展诉源治理。【检察机关依法惩治串通招投标犯罪典型案例三：陈某某、李某某等15人串通投标对非国家工作人员行贿、侵犯公民个人信息案】

4.民营企业内控制度缺陷引发的串通投标案

对于因民营企业内部竞标管理制度不完善、监督制约机制不健全而实施串通投标的涉企案件，检察机关深入企业“望闻问切”找准“病灶”，助力企业完善机制、合规经营。检察机关贯彻落实依法平等保护民营经济理念，通过跨区域协作，线上线下联动开展监管考察，切实解决异地企业合规监管难的问题。在办理涉企案件过程中，检察机关探索“党建+合规”监督管理新模式，助力企业在整改重塑后行稳致远。【检察机关依法惩治串通招投标犯罪典型案例四：J公司、W公司、Y公司、洪某某等5人串通投标案】

5.涉黑串通投标案

检察机关办理黑社会性质组织串通投标案件，应当及时介入并引导公安机关侦查取证，搜集固定黑社会性质组织犯罪在组织特征、经济特征、行为特征、危害性特征等方面的证据，确保案件办理质效。注重深挖案件背后的“保护伞”，联合相关部门健全协作机制，凝聚合力从严打击招投标市场的黑恶势力。办案单位能动履职，依法延伸检察职能，找准找实招投标市场监管的风险点，制发检察建议堵塞行政监管漏洞。【检察机关依法惩治串通招投标犯罪典型案例五：陈某某、邱某某等9人串通投标案】

五、串通投标罪报案指引

1.报案书、控告书或举报书一份。

2.报案、控告、举报人（包括单位）的主体身份证据，如：身份证、工作证复印件、委托书等。

3.参与串通投标的投标人、招标人以及相关直接负责的主管人员和其他直接责任人员的主体身份证据，如单位工商注册资料（包括公司章程、股东构成情况、实际控制人情况、营业执照）、身份证、工作关系证明、委托书等。

4.招标项目的具体情况，如有效的招标公告文件或投标邀请书，招标公告的发布情况证据、邀请投标的相关证据，正式的招标文件等。

5.能够证明投标人相互串通投标报价的证据，如：能够体现投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容、投标人之间约定中标人、投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标、属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标、投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动的相关书证、资金流水、知情人证言，相关电子邮件、聊天记录等电子数据等。

6.能够证明投标人与招标人串通投标的证据，如能够体现招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人、招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息、招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价、招标人授意投标人撤换、修改投标文件、招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便、招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为等的相关书证、知情人证言，相关电子邮件、聊天记录等电子数据等。

7.能够证明串通投标造成经济损失五十万元以上、取得违法所得二十万元以上、中标项目金额四百万以上的证据，如能体现中标项目的成本、利润等相关的财务资料、审计报告，评标、中标相关文件，依据中标结果签订的合同，相关知情人证言、银行查询资料，相关电子邮件、聊天记录等电子数据等。

8.能够证明投标人采取了威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的证据，如知情人证言、资金流水，相关电子邮件、聊天记录等电子数据等。

9.能够证明投标人二年内因串通投标受过二次以上行政处罚的证据。

六、现行主要有效规定

1.《中华人民共和国招标投标法》（2017）

2.《中华人民共和国政府采购法》（2003）

3.《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019）

4.《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2015）

5.《住房和城乡建设部办公厅关于开展工程建设行业专项整治的通知》（2022）