2020春节前后，新型冠状病毒肺炎疫情自武汉市蔓延全国，各地政府陆续启动一级响应，采取严厉的防控措施。2020年1月20日，国家卫生健康委员会将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。2020年1月31日凌晨，世界卫生组织（WHO）宣布，将此次新冠病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。
为防控疫情，春节延期，复工延期，各行各业均遭受重大打击。截止至2020年2月25日，得益于政府强有力的防控措施，疫情控制已明显见成效，但受疫情影响，大量中小企业经营形势恶化，失业率增大，信贷等金融资产不良率上升，人民币汇率贬值，股市下跌。在这样的背景下，2020年地方政府专项债的发行将受到何种影响，本文对此进行简要分析阐述。
一、发行规模进一步加大
2020年2月11日,财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额8480亿元,其中,一般债务限额5580亿元、专项债务限额2900亿元。加上此前提前下达的专项债务1万亿元,共提前下达2020年新增地方政府债务限额18480亿元。
2020年2月24日上午，财政部部长助理欧文汉介绍说，下一步，财政部财政部门将加大宏观政策逆周期调节力度，积极的财政政策要更加积极有为，确保党中央、国务院的决策部署，不折不扣的落实到位。将加大政策力度，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性的变化。扩大地方政府专项债券发行规模，按照资金跟着项目走的原则，指导地方做好项目储备和前期准备工作，尽快形成有效的投资。
疫情之下，经济形势不容乐观，为应对下行的经济压力，各地政府均实施积极的财政政策。大幅度减税政策叠加经济下行压力使税收增速明显回落，而财政支出刚性不减，再加上疫情防控的支出，政府收支平衡压力持续增加。疫情之前，2020年专项债发行规模较2019年增长既已成共识，再加上疫情的影响，预计2020年新增专项债限额将可能突破3万亿元。
二、疫情期间发行节奏放缓
2020年1月9日国常会要求，加快发行和用好地方政府专项债，对2020 提前批地方债要尽快启动发行。财政部消息显示，2020年1月，全国发行地方政府债券7850.64亿元。其中，发行一般债券702.43亿元，发行专项债券7148.21亿元。而受疫情影响，截至2月23日，2月份以来地方债仅发行1445.3亿元，相比1月份大幅放缓，专项债发行节奏明显缓慢。
2020年2月10日，财政部相关负责人表示，为更好发挥专项债券的作用，要求向地区做好专项债券发行使用工作，早发行、早使用，确保今年初即可使用见效，尽早形成对经济的有效拉动。地方政府专项债券作为重要的助力经济增长手段，尤其是在今年疫情影响下，财政部提前下达今年新增地方政府债务限额，预计自2020年3月开始，发行速度和规模仍会持续加大。故而，我们建议地方各级政府在防控疫情，出台宽松政策的同时，应积极进行专项债券发行的筹备工作。
三、疫情对专项债项目储备的影响
此次疫情很大的暴露了现有医疗与公共卫生系统不充足、不合理、不平衡的问题，除了硬件配置不到位以外，医护人员的配置也远远不够。另一方面，财政支出数据显示，我国公共卫生投资明显不足。疫情重灾区病人无处就医诊治，各医院一床难求，且由此导致的病人交叉感染和疫情扩散，教训惨痛，给各地政府敲响警钟。同时，疫情也暴露了部分地方政府在防疫体系、应急管理、社会治理等方面的短板。
对此，各地政府需要大力加强公共卫生、传染病防治领域的供给，提升公共卫生服务能力和重大疫情应对能力。就地方政府新增专项债而言，首先应当加大对公共卫生等重点领域支持力度，如疾控检测和研究能力建设、医院生物安全实验室建设、传染病医院（院区）建设、危急重症能力提升、基层防治能力提升、隔离设施及医疗废物处置等重点项目；其次，社会整个治理体系升级所涉项目亦应成为发债项目，如交通管理、智慧城市、信息溯源等项目；同时，各地政府应根据本地经济发展规划，补短板，储备民生急需的公益性项目。
四、更多流向基建领域
2020年1月地方政府专项债发行约7148.21亿，同比2019年1月增加了5600多亿，基建设施建设类发行额占比达58.66%，无土储、棚改项目类发行，符合2019年9月国常会会议精神。
2020新年伊始，新冠肺炎疫情显著影响经济增长，对一季度的冲击尤甚。基建是稳增长的重要手段，而专项债是基建投资最重要的资金来源，为有效应对经济下行压力，特别是疫情带来的负面影响，充分发挥地方政府债券在项目建设、促投资、稳增长的逆周期调节作用，基建投资首当其冲。因此2020年提前下达额度肯定会大量流向基建领域，全年专项债对基建的拉动强度也将高于2019年。
五、发行利率下行
2020年2月7日，财政部、国家发展改革委等五部门联合下发了《关于打赢疫情防控阻击战强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》，其中“专项再贷款、财政再贴息”的政策组合是一次货币政策与财政政策的协同发力，实现了2月5日国常会会议所要求的“确保企业贷款利率低于1.6%”。2月11日，财政部提前下达新增地方政府债务额度，准确地把握住了货币政策创造出的地方债发行时间窗口。货币政策与财政政策之间的协同，不仅用地方债之水解了经济之渴，而且用货币政策充足供应的流动性为地方政府降低利息成本。
受疫情及相关政策影响，地方政府债券发行利率大幅下行。天津市财政局作为全国首个将提前下达地方政府债券额度全部发行完成的省市，成功发行2020年首批政府债券238亿元,此次债券发行成本低,平均年限16.5年,平均利率3.55%,接近财政部规定范围内最低利率。2月11日，10年期AAA级地方政府债券的收益率已下降至3.16%，位于2017年初以来的最低水平。如果本次下达的8480亿元地方债以此利率发行，相较于1月末发行，大致每年可以节约13亿元的利息支出。
六、债券市场整体利好
上文提到，天津市财政局2020年政府债券发行成本低，但债券投标倍数高。从投标情况看,50余家金融机构合计投标4792亿元,认购活跃,全场认购倍数达到20.1倍，由此可见市场的积极性。
经济下行、货币政策宽松、人民币贬值、利率降低等因素对债券市场明确利好。新冠肺炎疫情的爆发引发投资者避险情绪升温，预计更多的资金将进入债券市场，政府专项债对于机构投资人甚至个人投资者的吸引力将大增。
结语
虽然我国地方政府专项债券发行时间不长，尚在不断完善、规范，政策也在不断配套、调整，但专项债作为稳增长、促投资、扩内需、补短板的重要手段，其已成为积极财政政策的重要工具。
2020新型冠状病毒肺炎疫情蔓延期与春节重合，对旅游、餐饮、娱乐等服务业造成了影响，延长假期和推迟复工对工业生产和建筑业也造成了冲击。显然疫情不可避免的对我国2020年第一季度经济带来负面影响。政府专项债的积极发行，有助于生产活动的修复，有助于带动有效投资支持补短板扩内需，对冲疫情引发的经济下行和就业压力。同时，近期无风险利率已经大幅下行，货币市场流动性充裕，也是地方债发行的好时机。
我们将持续关注和研究政府专项债发行的相关政策及发行过程中的各种问题，助力政府专项债发行，共同应对疫情，促进地方经济发展。
作者：杨仕建
四川恒和信律师事务所高级合伙人
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